Los problemas territoriales de nuestro Estado social y democrático de Derecho no se agotan, como parece destacar la actualidad política, en el nacionalismo catalán. Desde la misma génesis de la historia constitucional de España la planta local ha estado afectada por graves fenómenos que, lejos de haber desaparecido, hoy presentan sus más serias consecuencias en los municipios españoles. No es, tampoco, un problema exclusivo de las áreas rurales del país, pues las consecuencias de la despoblación, de la caída de la tasa de natalidad, de la lejanía a servicios básicos por parte de la ciudadanía en algunas áreas del territorio o del inframunicipalismo también tienen repercusiones en el medio urbano. De ahí que sea necesario comprender, de partida, que esta situación atañe al conjunto de nuestro país, y no solo al pequeño municipio de la España vacía. De todos los fenómenos destacados, haremos hincapié en el último, el inframunicipalismo, por ser el más estructural, el más desconocido y, a su vez, el menos atendido desde el plano político e institucional. El inframunicipalismo hace referencia a la situación deficitaria tanto desde el punto de vista hacendístico, como desde el plano demográfico, político y hasta democrático, de la mayor parte de los municipios españoles.
La inmensa mayoría de los municipios españoles no son autónomos en términos financieros. Nuestros constituyentes fueron conscientes de que, en 1977, las entidades locales disponían de una situación financiera excesivamente devaluada y, para ello, previeron en la Constitución de 1978 el artículo 142, que establece el principio de suficiencia financiera de las haciendas locales. En él se hace un llamamiento a tres actores que deben procurar, simultáneamente, y a través de sus ingresos tributarios, el cumplimiento del mentado principio. Estos son los propios municipios, el Estado y las Comunidades Autónomas. Esta previsión tenía una finalidad muy clara: ofrecer unas condiciones propicias para el ejercicio del autogobierno y la autoadministración del municipio (art. 140 CE) como instancia de desconcentración del poder político del Estado lato sensu (art. 137 CE). De manera que, cuando los municipios se vieran auxiliados por el Estado o por las Comunidades Autónomas, en virtud del art. 142 CE, los fondos puestos a su disposición por tales actores no podían estar condicionados al cumplimiento de un fin y, asimismo, su importe tampoco podía venir previa, unilateral y discrecionalmente decidido por otro nivel de gobierno (STC 40/2021). Pues, lo que garantiza el principio de suficiencia financiera, en otras palabras, es que el Ayuntamiento sea autónomo para tomar decisiones en el marco de sus intereses, no que otros niveles de gobierno tomen decisiones por éste.
Desde el plano hacendístico nos encontramos con tres problemas principales que impiden que esta previsión constitucional se materialice. La primera es la práctica imposibilidad, por parte de la mayoría de los municipios españoles, de poder allegar los recursos necesarios para nutrir suficientemente sus haciendas. Las posibilidades de obtener los ingresos tributarios suficientes desde el plano municipal se han visto mermadas por la despoblación de amplias zonas del país. Así, cuantos menos vecinos tengan su residencia en el municipio, menos posibilidades de obtener tales ingresos, y mayor es la necesidad de recurrir a los demás actores mencionados en el art.142 CE. Desde la escala autonómica el principal problema es que, generalmente, la financiación local no cumple con los requisitos constitucionales que podemos inferir del art.142 CE (STC 40/2021). Algunas comunidades ni siquiera prevén, en virtud de este precepto, fondos incondicionados a disposición de sus municipios. Las que sí los prevén, deciden unilateralmente el importe del fondo, como si se tratase de una concesión graciosa de éstas a aquellos. Y muy pocas, concretamente 3 (Andalucía, Galicia y Castilla y León), cumplen con ambos requisitos, es decir, ponen a disposición de sus municipios fondos incondicionados (no sujetos al cumplimiento de un fin) y coparticipados (cuyo importe varía al alza o a la baja, en función de la recaudación de una determinada cesta de tributos, que es fijada de manera clara, objetiva y automática). El Estado cumple con ambas exigencias constitucionales, pues a través de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, establece mecanismos de coparticipación incondicionada. El problema que observamos en los fondos estatales es que su reparto está sujeto, en un 70%, al criterio demográfico. Básicamente, cuanta más población disponga un municipio, mayor será el importe que reciba por parte del Estado. Es un inconveniente porque los municipios menos autosuficientes en el plano económico, y que más fondos necesitan, son también aquellos que menos habitantes tienen. Si la mayor parte de los fondos que reciben dependen del criterio de población, sin atender a otras variables, se perpetúa un círculo vicioso de despoblación y empobrecimiento en el cual es difícil encontrar un auxilio suficiente.
Los municipios españoles, de por sí, sobre todo los pequeños donde el inframunicipalismo muestra su cara más visible, disponen de pocas competencias. De ahí ha surgido la extendida reivindicación doctrinal sobre la llamada “segunda descentralización” a favor del municipio, con el fin de que el poder político y la toma de decisiones sobre asuntos importantes desciendan a lo local y no se queden, tan solo, en la escala autonómica. Pese a que nos unimos a tales pretensiones, también somos conscientes de las contradicciones que supondría llevar a cabo esas reformas en el presente, pues la falta de autonomía en términos financieros determina, asimismo, la práctica ausencia de autonomía en términos políticos. Gestionar políticamente un territorio conlleva una necesaria y correlativa inversión de recursos, y la inmensa mayoría de municipios españoles no están en condiciones de gestionar, por su falta de medios e incluso a veces de escala suficiente o de personal a su servicio, las competencias de las que ya disponen. De hecho, en España las estructuras de cooperación intermunicipal como las mancomunidades se han convertido en una herramienta esencial para el normal funcionamiento de la administración, dado que los municipios, por sí mismos, no pueden hacer frente a la gestión diaria de los (pocos) asuntos que el ordenamiento jurídico les encomienda. Necesitan mancomunar recursos para realizar una gestión eficiente y que los servicios sigan llegando a los vecinos. Por tanto, si primero no mejoramos la situación hacendística de los municipios (entre otras necesidades, como la de ampliar el personal especializado a su servicio), otorgar un mayor paquete competencial en sede municipal no contribuirá a solventar el problema, sino que lo agravará todavía más.
La autonomía local da cuerpo a la democracia local, le brinda un objeto sobre el cual poder decidir y le otorga la posibilidad de que esa decisión democrática finalmente llegue a término. Por eso, la fotografía resultante también es grave para el principio democrático porque inframunicipalismo y democracia son dos antagonistas. A medida que el primero cobra vigencia, la segunda pierde peso en el conjunto de nuestro Estado. Y ¿qué hemos hecho para equilibrar la presencia del principio democrático a medida que avanza el inframunicipalismo?, la respuesta es meridiana. Lejos de intentar equilibrar las fuerzas entre ambos antagonistas, hemos agravado la situación, alejando progresivamente al municipio de la toma de decisiones. En los Estados compuestos como el nuestro, la democracia no se realiza desde un único nivel de gobierno, sino que, para que el principio democrático verdaderamente tenga vigencia en toda su complejidad, necesita realizarse desde todas las escalas de gobierno al mismo tiempo. La ciudadanía no solo vive en el Estado, sino en éste y, al mismo tiempo, en su Comunidad Autónoma, en su Provincia y en su municipio. Da la sensación de que, en nuestro ordenamiento jurídico, hemos asumido que la democracia puede materializarse sin contar con el nivel local. Y, a causa de esa lógica, estamos perdiendo muchas oportunidades.
Dos factores adicionales que agravan la situación descrita son, de una parte, la ausencia del principio de diferenciación local en nuestro ordenamiento jurídico, así como la falta de una mirada transversal a los problemas acaecidos en el plano municipal y la incorporación de la perspectiva de ruralidad en el producto normativo. No podemos seguir tratando con las mismas exigencias a una ciudad con millones de habitantes y a un municipio que cuenta con menos de 500 vecinos. Ya no solo porque sus posibilidades son dispares, sino porque sus necesidades también son diversas. Las estrategias que traten de atajar problemas como el de la despoblación o la falta de servicios en muchas áreas del territorio nacional deben incorporar una perspectiva de ruralidad, que sea integral y que trate de involucrar a los municipios implicados. Al final, éstos son los más conscientes de las potencialidades y de las limitaciones que ofrece su territorio. Lo que es manifiestamente inconveniente es que la norma todavía se siga realizando desde un punto de vista urbano-céntrico.
La buena noticia es que parece que avanzamos en la dirección correcta. En el artículo 22 de la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, cuya entrada en vigor se ha producido en fechas muy recientes, se prevé la posibilidad de que los Ayuntamientos no dispongan de medios suficientes para “contar con un servicio de urgencia para la recogida y atención veterinaria de estos animales, disponible las veinticuatro horas del día”. Planteamiento acertado en tanto en cuanto, si algunos Ayuntamientos no disponen de un secretariado técnico para sí, y deben compartirlo con 7 municipios más, contar con un servicio de urgencia veterinaria es casi de ciencia ficción. En previsión de esta ausencia la Ley dispone que “en los términos que establezca la legislación autonómica, podrá derivarse esta responsabilidad a las agrupaciones de municipios, o, en su caso, a las diputaciones provinciales y forales, cabildos y consejos insulares o a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla” (art. 22.1). E incluso que “podrán suscribir convenios de colaboración con centros mancomunados, pertenecientes a otras administraciones o contratados, que cumplirán las condiciones mínimas reguladas en la presente ley” (art. 22.3). Y, en virtud de la asunción de nuevas prestaciones, la ley establece la dotación de recursos proporcionales hacia las entidades que finalmente presten los servicios (art. 19).
Del mismo modo, plantear soluciones es esencial, tanto para reforzar la cohesión interna de nuestro país desde el plano institucional y político, como también desde el punto de vista social y comunitario. La cohesión territorial vendrá acompañada de una mayor cohesión social. La integración de los problemas de la España rural en la agenda política puede contribuir a la consecución de una adscripción simbólica más firme por parte de la ciudadanía a su comunidad política nacional que es óptima para evitar una mayor fragmentación y atomización, social y política, por parte de la ciudadanía.
A grandes rasgos se plantean dos soluciones para atemperar la intensidad de los fenómenos señalados. La primera es impulsar las fusiones municipales para crear municipios de mayor tamaño, que aglutinen un mayor número de ciudadanos y que dispongan de una escala más elevada. La segunda es apostar por las estructuras de cooperación intermunicipal, previa democratización de las mismas. E incluso cabe la posibilidad de yuxtaponer ambas propuestas, creando una figura singular que, en un principio esté prevista como entidad supramunicipal de carácter asociativo y, pasado un tiempo, plantee la posibilidad de fusionar los municipios asociados bajo tal estructura, al estilo italiano de unioni dei comuni. Aunque normalmente suelen presentarse de un modo alternativo, no encontramos inconveniente alguno en apostar por ellas de un modo complementario. Vemos posible, y conveniente, que allí donde sea aconsejable apostar por las fusiones de acuerdo con criterios objetivos como la cercanía de los municipios, la existencia de sinergias políticas y simbólicas entre sí, o su pertenencia a un mismo área funcional, el fomento de estas alternativas a partir de potentes incentivos pueda suponer una solución viable. Donde esta primera solución no sea posible, por el motivo que fuere, puede ser pertinente reforzar la red de estructuras de cooperación intermunicipal, mediante la entidad que más potencialidades ofrezca en relación con un concreto territorio: consorcios, comarcas, mancomunidades, etc.
Lo fundamental es que no nos detengamos porque la situación es cada vez más preocupante. Acometer reformas en el régimen local y propugnar, con nuestra Constitución, la necesidad de profundizar en un proyecto de democracia municipalista para nuestro país es (o, al menos, debería ser) una cuestión de primer orden. La situación actual de los municipios españoles tiene sus derivaciones en la falta de cumplimiento de los principios más básicos en los cuales se fundamenta nuestro mismo orden jurídico y político. Y todas las circunstancias relatadas se acaban proyectando en lo más indispensable: el bienestar de la ciudadanía; que debería ser posible y manifiesto en cualquier parte del territorio nacional (139 CE). Si los derechos de la ciudadanía se encuentran comprometidos por estos problemas de nuestro modelo territorial en su planta local, entonces lo que se tambalea no solo es el principio de descentralización del poder político, sino la misma vigencia de nuestro Estado social y democrático de Derecho.
Ana Torrecillas Martínez
Profesora de Derecho Constitucional
Universidad de Extremadura
