Francisco Velasco Caballero
University of Illinois, College of Law
Hace unos meses el Congreso de los Diputados, a través de su Comisión de Economía, requirió del Gobierno una iniciativa legislativa que haga posible la implantación en España de las denominadas “Áreas Comerciales Urbanas” (ACU). Según parece, el Ministerio de Economía y Competitividad ya ha elaborado un primer borrador de proyecto de ley. Y en relación con esta iniciativa, la FEMP ya ha anunciado una postura inicialmente crítica en cuanto al sistema de financiación de estas nuevas “Áreas Comerciales Urbanas”.
En España hay ya experiencias de cooperación entre comerciantes de determinadas áreas de la ciudad para mejorar el entorno de sus negocios y favorecer con ello una afluencia selectiva de consumidores. Las ciudades de Gijón, Madrid, Barcelona o Sevilla son buenos ejemplos. Pero ahora, con las ACU, se pretende algo en buena medida distinto. Se trata de atraer a España la experiencia de los “Business Improvement Districts” (BID) desarrollados desde 1970 en varios países, empezando por el caso de “Bloor West Village” en Canadá. La inicial experiencia de Canadá, hoy muy desarrollada en ciudades como Toronto o Montreal, saltó a los Estados Unidos (a Nueva Orleans, en 1976) donde ha proliferado en los últimos años. Hoy son cerca de 2.000 los BID existentes en los EE.UU. De ellos, 67 se ubican en la ciudad de Nueva York. La experiencia norteamericana, en continua expansión, ha saltado a Europa a través del Reino Unido. Varias leyes británicas relativamente recientes (de 2003 para Inglaterra y Gales, y de 2006 para Escocia) han expandido el modelo de las BID. Y últimamente, también diversos Länder alemanes han aprobado leyes que hacen posible la creación de BID. Parece, por tanto, que las BID son un fenómeno urbano en continua expansión; y tiene sentido plantear su posible implantación en España. Pero para ello es necesaria una comprensión detallada y profunda de estos instrumentos jurídico-políticos, no vaya a ser que el envoltorio aparentemente moderno y de éxito esconda sorpresas o problemas evitables.
En esencia, las BID son fáciles de describir. En un espacio urbano delimitado, sus propietarios o agentes económicos pagan un tributo especial al ayuntamiento, cuyos rendimientos se destinan por entero a mejorar o suplementar los servicios municipales en ese distrito. Los propietarios o comerciantes, agrupados en alguna forma asociativa, co-deciden con el ayuntamiento sobre el destino de esos fondos, que la propia asociación de propietarios y/o comerciantes gestiona con relativa autonomía.
En términos de política local, las BID encuentran tanto defensores como detractores. Sus defensores ponen el acento en el hecho empírico de que las BID han salvado de la decadencia a numerosos barrios del centro de las ciudades y han conseguido plantar cara al desarrollo comercial basado en grandes centros comerciales (molls) en el extrarradio de las ciudades. Y desde luego es un hecho que el número de BID no para de crecer y son pocos los que se clausuran. Las críticas, en cambio, se centran en la privatización de las decisiones sobre el espacio público, que pasan del ayuntamiento (donde están representados todos los vecinos) a los particulares agrupados en una BID. Esta crítica guarda relación directa con el valor real de las formas democráticas en cada comunidad, e incluso con en el significado político de los distritos en los diferentes países (así, donde la circunscripción electoral municipal es el distrito se suele percibir con más claridad la tensión entre democracia y gobierno privado de cada BID).
Como se ve, y a diferencia de las actuales iniciativas asociativas de comerciantes, lo singular de las BID está en la existencia de un tributo municipal y en la gestión relativamente autónoma de sus rendimientos. Son estos dos elementos los que dan sentido jurídico preciso a las BID. A partir de ahí, las modalidades de BID son muy numerosas. En Estados Unidos hay tantos modelos de BID como ciudades. Y en su paso al continente, podemos encontrar modelos bien diferenciados en Inglaterra y en Escocia, por ejemplo. Las diferencias tienen que ver tanto con quiénes se integran en la BID como en la forma de financiación, en el gobierno de la BID o en los servicios que llevan a cabo. Aun consciente de las grandes diferencias entre las distintas BID del mundo, tiene sentido una primera aproximación global a sus elementos y problemas centrales.
Una primera cuestión es la de quién regula las BID. Esto tiene que ver, lógicamente, con la estructura constitucional de cada Estado. En los Estados Unidos de América la regulación de las BID tiene dos niveles: cada estado aprueba una regulación básica y cada ciudad desarrolla ese marco legal o lo singulariza para cada concreta BID. Así, la ciudad de Nueva York incluye en su código legislativo general algunas determinaciones específicas sobre sus BID. Para el Reino Unido, el Parlamento británico regula las BID en Inglaterra y Gales, pero para Escocia esa regulación proviene del propio Parlamento escocés. En el caso de España, la competencia legislativa del Estado para regular las hipotéticas BID sería, en el mejor de los casos, restringida. La competencia básica estatal sobre régimen local (art. 149.1.18 CE) no da cobertura amplia a una regulación específica sobre estructuras de economía urbana, como son las BID. Y de otro lado, ya es conocido el alcance limitado de la competencia estatal ex art. 149.1.13 CE (bases y coordinación general de la planificación económica) en relación con la actividad comercial. En consecuencia, de entrada se puede plantear que la competencia estatal en relación con las BID queda reducida a las normas básicas sobre: creación, gobierno y financiación de las BID. Todo lo relacionado con los concretos servicios que preste cada BID, así como sus relaciones con el respectivo ayuntamiento, quedan en el ámbito competencia de cada Comunidad Autónoma y de la autonomía normativa de cada ayuntamiento.
La iniciativa para la creación de las BID ha de ser de los propios agentes económicos interesados. Las distintas leyes de los estados en EE.UU. exigen ciertas mayorías cualificadas entre los propietarios del distrito para que la ciudad tramite la iniciativa. Hay que tener en cuenta, y esto es importante, que incluso los propietarios no conformes con la creación de la BID estarán obligados a pagar el tributo parafiscal de la BID, y ello demanda un alto nivel de aceptación de la BID por sus protagonistas y destinatarios. A partir de la iniciativa de los interesados se abre la fase municipal de aprobación. Capital es aquí la participación, en el procedimiento, de los residentes no-económicos (afectados pero no integrados en la BID). Hay que tener en cuenta que esos residentes, aunque no van a participar en la BID, si verán cómo va a cambiar su entorno urbano (para bien o para mal) al margen del ayuntamiento, y eso requiere no solo su audiencia sino también que sus intereses sean tenidos en cuenta a la hora de definir jurídicamente cada BID.
Una cuestión capital, ligada a lo anterior, es quién forma parte de cada BID. Aquí las opciones son muy diversas. En los Estados Unidos son los propietarios de los inmuebles quienes se integran en la BID. Esto incluye no solo a los titulares de locales o edificios comerciales sino también a los propietarios de suelo residencial y viviendas. En la versión británica, en cambio, las BID no se centran en la propiedad inmobiliaria sino en los titulares de los negocios o actividades económicas. Esta opción es importante tanto para definir quiénes son los contribuyentes a los gastos de cada BID como para determinar quiénes eligen a los administradores de cada BID. Posiblemente, desde el punto de vista democrático es más plausible la integración de todos los propietarios del área (pues a todos ellos afectará la gestión autónoma de la BID); y desde luego, una BID ambiciosa en funciones no puede integrar sólo a los comerciantes de la zona.
Las tareas de cada BID han de definirse caso a caso. En términos comparados, el elenco de tareas es muy variado. Normalmente, las BID, en su formato norteamericano, se ocupan de tareas de limpieza de las calles, desagües, seguridad pública y pequeñas mejoras de infraestructuras (mobiliario urbano, aceras, carriles de bicicleta, etc.). Aunque algunas BID de grandes dimensiones amplían notablemente sus tareas: promoción del comercio local, campañas publicitarias, planificación de usos comerciales, préstamos a bajo interés a nuevos comerciantes, gestión de parkings. Cuanto más amplias sean las funciones de la BID más relevante será su forma interna de gobierno, su control por el ayuntamiento y la posición de los residentes no integrados en su seno.
En lo que hace a la financiación, el modelo puro de BID se basa en una contribución tributaria sufragada por todos los miembros de la BID. Sería, para España, una contribución especial regulada den el art. 58 de la Ley de Haciendas Locales. Tratándose de un tributo local, se recauda por el ayuntamiento, aunque éste pone sus rendimientos al servicio del órgano de gobierno de la BID. En esa medida, el poder impositivo y recaudatorio se pone inmediatamente al servicio de un interés privado (el de los agentes económicos de cada BID). Lógicamente, tratándose de un tributo local, su establecimiento corresponde a cada ayuntamiento. En términos comparados, la cuantificación de la contribución se hace por referencia a valores catastrales de los inmuebles o locales de negocio (aproximadamente, un tipo de 1 o 2 por cien respecto de base catastral). En España, una propuesta inicial del Ministerio de Economía sugiere que las “Áreas Comerciales Urbanas” se financien con cargo a los rendimientos del Impuesto de Bienes Inmuebles. Esta posibilidad ha sido contestada abiertamente por la FEMP. Y con razón. La esencia de las BID, según se dijo antes, está precisamente en que los propietarios o comerciantes de un área sufragan mediante una contribución especial una mejora de ciertos servicios municipales (que ellos mismos gestionan). Si se permite que los propietarios de un distrito dispongan parcialmente de su espacio urbano es, precisamente, porque ellos mismos costean el complemento de los servicios urbanos. Si se quiebra este binomio se rompe la esencia misma de las BID y se convierte en algo muy distinto: la desviación de fondos municipales (sufragados por todos los vecinos) a mejorar espacios urbanos de alta capacidad económica y a la gestión privada de fondos públicos. Las objeciones jurídicas y políticas a esta desviación son numerosas.
Y ya por último, cada BID tiene su propio “gobierno”, que en términos comparados suele ser una asociación de Derecho civil no lucrativa. Una suerte de comunidad de propietarios con sus propios cargos (elegidos por los propietarios o comerciantes de la BID). En términos generales, la asociación o corporación de gobierno de la BID gestiona su patrimonio y celebra contratos con distintos proveedores (de servicios de limpieza, seguridad, etc.), pero no adopta decisiones al margen del ayuntamiento. En el caso de España la cuestión de la forma de gobierno ofrece algunas singularidades. Nuestra tradición de corporaciones de Derecho público permitiría que, a semejanza de las entidades urbanísticas colaboradoras, o de las juntas de compensación urbanística, cada BID fuera una corporación de Derecho público autogobernada por sus integrantes (aunque con control municipal). Pero cabe también, como opción normativa, un mayor nivel de privacidad de cada BID, y por tanto su gobierno mediante formas corporativas de Derecho privado, siguiendo el modelo anglosajón.
