Reforma del régimen del suelo en la Comunidad de Madrid (Francisco Velasco)

Reforma del régimen del suelo en la Comunidad de Madrid
Francisco Velasco Caballero
Instituto de Derecho Local UAM

Se inicia el nuevo curso político. Y entre los anuncios de novedades, una reforma “en profundidad” de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, de 2001 (LSM). Hasta ahora no ha trascendido al público cuál es el objeto de la pretendida reforma, y tan sólo se sabe que el martes 1 de septiembre se ha constituido un grupo de trabajo en el seno de la Federación Madrileña de Municipios (FMM).

Como es frecuente, se ha empezado por el final. Se ha anunciado la reforma de la ley, pero no se ha precisado cuáles son los objetivos políticos elementales de esa reforma. Pues bien, la lógica de las políticas públicas ha de ser secuencial: primero se precisa qué se quiere hacer; luego se forman equipos de expertos para concretar ese objetivo (qué políticas específicas han de seguirse para alcanzar el objetivo político primario) y finalmente algunas de esas políticas se plasmarán en iniciativas legislativas y otras en otro tipo de instrumentos de gobierno (subvenciones o ayudas, planes, programas…). Pero, como digo, aquí hemos empezado por el final. Parecería que la reforma de la Ley del Suelo es un fin en sí mismo, con independencia de para qué y cómo sea esta reforma. Pero esto no es así. La ley es simple instrumento. Y conviene, en un sistema democrático avanzado, que los ciudadanos sepan por qué o para qué se quiere reforma la ley. El Derecho urbanístico no es una cuestión de técnicos o expertos, es un objeto político central. Y por eso, antes de cualquier reforma, debería haber una explicación pública de qué es lo que se pretende: ¿fomentar la renovación urbana o la creación de nuevos varios?, ¿favorecer la vivienda pública o mantener la predominancia de la vivienda privada?, ¿dejar más margen o menos margen de actuación a cada ayuntamiento?, ¿flexibilizar más o menos los usos del suelo? Una vez definidos los objetivos, luego vienen las formas, y entre ellas las leyes. No al revés.
Hasta hoy, muchas han sido las modificaciones parciales de la LSM-2001. Con una técnica normativa poco ortodoxa, casi todas las leyes anuales de “medidas económicas, financieras y de orden social” (las llamadas “leyes de acompañamiento” a la ley de presupuestos anuales) han introducido alguna novedad en la LSM. La ley se ha modificado para facilitar la modificación de los planes, para insertar el fallido proyecto urbanístico de “Euro-Vegas”, para ampliar los posibles usos en suelo no urbanizable de protección, o para fijar el estándar de altura máxima de tres plantas (más azotea) en toda la Comunidad de Madrid. Aparte de estas reformas parciales, la Ley 5/2012, de 20 de diciembre, de Viviendas Rurales Sostenibles ha completado la LSM-2001 aumentando considerablemente los posibles usos residenciales del suelo no urbanizable de protección.
Así que la modificación de la LSM no es ninguna novedad. A través de estas modificaciones unas veces se ha acompasado la ley madrileña a los cambios (también continuos) en la legislación estatal de “condiciones básicas” del derecho de propiedad urbano (actualmente, Real Decreto Legislativo 2/2008 [TRLS 2008]), completado y modificado por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas). Otras veces, las modificaciones continuas en la LSM-2001 expresan políticas urbanísticas propias en la Comunidad de Madrid. Normalmente –aunque no siempre- en la línea de flexibilizar el sistema de usos del suelo diseñado en la LSM original.
La cuestión, ahora, es sabe a qué se refiere el Gobierno de la Comunidad de Madrid con el anuncio de reforma “en profundidad” de la LSM. Y si el objetivo de la reforma requiere una nueva ley o si basta con una reforma parcial (incluso con mucha extensión) de la LSM actual. Reformas cualitativamente importantes, como puede ser la eliminación de un estándar fijo de alturas, apenas si requiere la modificación del art. 39.8 LSM. Esto no parece una reforma “en profundidad”, por importantes que puedan ser sus efectos. Tampoco una posible adaptación de la LSM a la Ley estatal 8/2013 requiere una revisión en profundidad de la LSM, sino, a lo sumo, algunas modificaciones singulares en la regulación de los planes especiales de reforma interior (art. 50 LSM) y en la regulación de la conservación y mejora de los edificios (art. 168 LSM). Todo esto es importante, pero no cuestiona el modelo urbanístico vigente en la Comunidad de Madrid.
Mas pudiera ser que la Comunidad de Madrid quiera impulsar un nuevo modelo urbanístico, alternativo al actual. Esto es ciertamente posible, aunque la tradición urbanística española desde la Ley del Suelo de 1956 ofrezca otra impresión. En sucesivas entradas de este blog se van a ir abriendo debates en torno a una hipotética “reforma en profundidad” de la LSM-2001. Los ejes de estos debates son, de inicio, los siguientes.
a) Hay que plantearse, en primer lugar, cuál ha de ser la función de una Ley del Suelo en el conjunto del ordenamiento urbanístico. Asumida la constitucionalidad del esquema patrimonial de la legislación de “condiciones básicas” del Estado (recientemente: STC 141/2014) la política urbanística autonómica puede optar entre dos opciones fundamentales: limitarse a regular las posibles técnicas de actuación urbanística de los municipios (los tipos de planes, los sistemas de ejecución, los instrumentos de control) o añadir, además, una política urbanística propia (estándares urbanísticos, como alturas, protagonismo de los propietarios, régimen de cada tipo de suelo). Lo que está aquí en juego es el ámbito de autonomía urbanística de cada municipio para, con los instrumentos de ordenación e intervención que establezca la ley, optar por una u otra política urbanística. Aquí se ha de reflejar, en suma cuál es la política municipal de la Comunidad de Madrid. Sobre todo cuando, tras las últimas elecciones municipales, una buena parte de los municipios de la Comunidad no son del mismo color político de la Comunidad. Expuesto de forma sencilla: la nueva política que pretende “Ahora Madrid” en la capital dependerá, en gran medida, de que la legislación madrileña contenga estándares y determinaciones más o menos extensas e intensas.
b) También habrá que pensar en el estatuto mismo de la propiedad del suelo. Actualmente, el TRLS 2/2008 ya no contiene los tres “estatutos” tradicionales de la propiedad del suelo (que aún conserva la LSM-2001), sino dos “situaciones básicas” de suelo (rural y urbanizado). Aunque es cierto que esta regulación estatal tiene su sentido principal en relación con las valoraciones expropiatorias, puede dar lugar a un replanteamiento de las clases de suelo en la Comunidad de Madrid. Puede llevar, incluso, a articular alguna técnica de equidistribución de cargas y beneficios entre el suelo rural y el urbanizado: el suelo urbanizado puede ser menos lucrativo que hasta ahora; y el rural algo más lucrativo (compensando así los fuertes límites en sus usos).
c) La planificación urbanística es, como es sabido, un ámbito de plena regulación autonómica. Y aquí los modelos pueden ser muy diversos. Hasta hoy seguimos en la Comunidad de Madrid con el modelo global y secuencial de planeamiento que diseñó el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Este modelo puede ser objeto de revisión. Hay que replantearse, de inicio, la función del plan general. Su alcance omnicomprensivo lo hace rígido, y con ello ademocrático. La compleja elaboración de un plan general lo hace inasequible para un programa político de cuatro años. Y esto hace que, de hecho, el urbanismo municipal haya quedado en buena medida al margen de los cambios políticos. Recuérdese que el actual plan general de Madrid es de 1997. Y, aunque lo intentó, el último gobierno municipal no tuvo tiempo suficiente para el nuevo plan proyectado. Quizá en la Comunidad de Madrid haya que pensar en sustituir el planteamiento general por una planificación territorial selectiva (donde se fijen sólo las dotaciones e infraestructuras determinantes) y dejar la ordenación completa y detallada de la ciudad a planes propiamente urbanísticos de escala más pequeña (barrios o distritos). También se puede reforzar la función equidistribuidora del planeamiento de desarrollo, sobre todo en suelo urbano no consolidado, a fin de hacer económicamente viable la regeneración de barrios y espacios degradados de la ciudad. Se trata de favorecer la delimitación de ámbitos de actuación no sólo con objetivos de eficiencia y viabilidad técnica sino, también, de equilibrar el nivel de reurbanización en el conjunto de la ciudad (o de cada barrio o distrito).
d) También la ejecución del planteamiento es un ámbito de regulación sustancialmente autonómico. Aquí la cuestión elemental es si seguir apostando por una ejecución de propietarios (por el tradicional sistema de compensación), si se recupera la ejecución empresarial (que fue incluida y luego derogada en la LSM-2001), y si se favorece –o no- la ejecución urbanizadora pública. Es posible ensayar, incluso, la existencia de procedimientos competitivos en la que sujetos públicos (empresas municipales o regionales) compitan con los sujetos privados (propietarios y empresarios) por la adjudicación de las obras de urbanización.
e) El control sobre la implantación de usos ha sufrido importantes cambios en los últimos años, directa o indirectamente derivados de la Directiva de Servicios (Directiva 2006/123/CE). Es necesario revisar algunos resultados no directamente buscados por estas reformas, como que la construcción de nuevos edificios comerciales esté exenta de previa licencia municipal de obras. Puede generalizarse e incluso ampliarse el sistema de comunicaciones previas y declaraciones responsables de obras, pero en tal caso es necesario un nuevo régimen de inspección, que asegure que, en todo caso, toda nueva construcción o edificación terminada es objeto de vigilancia. Por lo demás, habrá que plantearse si el plazo de caducidad de 4 años para la disciplina urbanística es suficiente para garantizar, de forma real, el cumplimiento del planeamiento. Esto está directamente conectado con el sistema de inspección de construcciones y edificaciones. Si la inspección se generaliza, el plazo de cuatro años puede mantenerse como elemento de confianza legítima. Pero con el actual sistema de inspecciones –entre laxo e inexistente- el plazo de caducidad para la reacción municipal es un estímulo para la infracción del ordenamiento urbanístico
Muchos son los temas (aquí se han apuntado sólo algunos) que podrían tener sentido en una revisión “en profundidad” de la LSM 2001. Más adelante, y en función de que el Gobierno de la Comunidad de Madrid vaya precisando sus objetivos, se desarrollarán algunas de las propuestas iniciales aquí expuestas.