El pasado 28 de abril de 2022, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolvió una cuestión prejudicial planteada por Conseil d’État belga (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) sobre el alcance del sector Administraciones públicas en términos de Sistema Europeo de Cuentas (Reglamento (UE) nº 549/2013, de 21 de mayo de 2013). En particular, el TJUE se pronuncia sobre la inclusión en dicho sector de la Secretaría General de la Formación Católica ASBL (SeGEC) y otras seis asociaciones sin ánimo de lucro que operan en el ámbito de la enseñanza en Bélgica (asunto C-277/21).
Como es sabido, el SEC-2010 constituye la metodología que deben seguir los Estados miembros para presentar los datos estadísticos a las instituciones europeas, con el objetivo de supervisar el cumplimiento de los mandatos de disciplina presupuestaria. Uno de los aspectos más importantes en la elaboración de los datos estadísticos es la delimitación del sector “Administraciones públicas” (S.13), puesto que el déficit y la deuda de las entidades que se encuentren incluidas en este sector consolidarán en el balance de la Administración pública que las controla: Estado, Comunidades Autónomas o Entes locales.
Ahora bien, la inclusión de una entidad en el sector Administraciones públicas (en este caso de un conjunto de instituciones sin ánimo de lucro), no solo tiene consecuencias presupuestarias para la Administración pública en cuyo balance se integrarán las cuentas de la entidad, sino que también lleva aparejadas una serie de restricciones para la propia entidad. En este sentido, es probable que se produzcan limitaciones en la capacidad de gestión de la entidad, que hasta entonces tenía naturaleza privada en términos de SEC, y que se introduzcan controles de carácter financiero (como puede ser la necesidad de tener autorización de la Administración pública de la cual depende para aprobar su presupuesto, endeudarse, comprar y vender activos, limitaciones a nivel de contratación de personal, etc.).
La reclasificación en el sector Administraciones públicas de instituciones sin fines de lucro (en adelante, ISFL) se ha convertido en una constante tras la aprobación del SEC-2010, que sucedió al SEC-95. En este sentido, el SEC-95 definía el control público como el control de la política general de la entidad y tomaba en consideración, esencialmente, la composición de los órganos clave de la entidad. Sin embargo, el SEC-2010 se caracterizó porque fijó un conjunto de indicadores, de distinta naturaleza, a través de los cuales analizar la existencia de control público respecto de una entidad. En concreto, el apartado 20.309 del SEC-2010 establece nueve indicadores para determinar la existencia de control público (que se aplican de forma complementaria a las ISFL, apartado 29 STJUE SeGEC), estos son: “a) Derechos de designación, veto o destitución de la mayoría de los funcionarios, miembros del consejo, etc.; b) Derechos de designación, veto o destitución del personal clave; c) Derechos de designación, veto o destitución de la mayoría de los nombramientos en los principales comités de la entidad; d) Propiedad de la mayoría de los derechos de voto; e) Derechos vinculados a opciones y acciones especiales; f) Derechos de control mediante acuerdos contractuales; g) Derechos de control por acuerdos/permiso para solicitar préstamos; h) Control a través de una regulación excesiva; i) Otros. Por su parte, el apartado 2.39 SEC-2010 enumera los indicadores para determinar el control por las Administraciones públicas de las ISFL: a) nombramiento de responsables; b) otras disposiciones del instrumento habilitante, como las obligaciones establecidas en el estatuto de la ISFL; c) acuerdos contractuales; d) grado de financiación; e) exposición al riesgo.
A su vez, el apartado 20.15 SEC-2010 adiciona la siguiente consideración sobre la aplicación de los indicadores relativos a las ISFL: “Un solo indicador puede ser suficiente para determinar si existe el control, pero si una ISFL que está financiada principalmente por las administraciones públicas mantiene la capacidad para definir su política o programa en una medida significativa siguiendo las líneas mencionadas en los demás indicadores, entonces no se consideraría controlada por las administraciones públicas. En la mayoría de los casos, una serie de indicadores conjuntamente señalan el control”.
La estricta aplicación por parte de Eurostat (Oficina Estadística de la Comisión europea) de estos indicadores de control del SEC-2010 está haciendo que muchas ISFL que hasta el momento se clasificaban en el sector ISFLSH (S.15), en la medida en que sus patronatos estaban formados por miembros designados por el sector privado, pasen a ser consideradas públicas. La naturaleza pública de la entidad supondrá, a su vez, su muy probable clasificación en el sector “Administraciones públicas” (S.13), puesto que al ser una entidad sin ánimo lucro su actividad no será considerada de mercado en términos de SEC-2010.
En este contexto, diversas ISFL han recurrido su reclasificación en la vía judicial interna, especialmente, en Bélgica e Italia, dando lugar a varios pronunciamientos del Tribunal de Justicia interpretando los indicadores de control del SEC-2010 fruto de las cuestiones prejudiciales presentadas por el Consejo de Estado belga y el Tribunal de Cuentas italiano. Se trata de los asuntos acumulados C-612/17 y C-613/17, sobre las Federaciones italianas de golf y de deportes ecuestres, el asunto C-632-18 sobre el Fonds du Logement de la Région de Bruxelles y el asunto C-364/21 sobre la Federación italiana de Triatlón.
El último pronunciamiento del Tribunal de Justicia en esta materia, al que nos referíamos al principio de esta entrada del blog, afecta a un conjunto de ISFL del sector de la enseñanza en Bélgica (STJUE SeGEC) que se financia mayoritariamente por las Administraciones públicas. Siguiendo lo establecido en el apartado 20.15 SEC-2010, que hemos reproducido, la existencia de una financiación pública principal no es suficiente para determinar la inclusión de los centros educativos concertados belgas en el sector Administraciones públicas. Ahora bien, junto a este indicador de control, el órgano jurisdiccional remitente plantea la duda al TJUE sobre si se produce también la concurrencia del indicador relativo al “control a través de una regulación excesiva” (establecido en el apartado 20.309, letra h) SEC-2010, en relación con las respectivas letras b) de los apartados 2.39 y 20.15 SEC-2010 para las ISFL). El Tribunal de Justicia en este punto resuelve afirmando que el concepto de “regulación excesiva” incluye una normativa nacional que confía a la Administración pública la función o el derecho:
“– de aprobar los planes de estudio;
– de regular tanto la estructura de los estudios como las tareas prioritarias y específicas; de establecer el control de los requisitos de matriculación y de expulsión de los alumnos, de las decisiones de los consejos de clase y de la participación financiera; de organizar la agrupación de centros escolares en redes estructuradas, y de exigir la elaboración de proyectos educativos, pedagógicos y del centro escolar, así como la presentación de un informe de actividad;
– de llevar a cabo una tarea de control e inspección, especialmente en lo que respecta a las materias impartidas, el nivel de estudios y la aplicación de las leyes lingüísticas, con exclusión de los métodos pedagógicos, y
– de imponer un número mínimo de alumnos por clase, sección, curso u otras subdivisiones, salvo excepción ministerial”.
Estas afirmaciones del Tribunal de Justicia respecto al concepto de control por parte de la Administración en el ámbito educativo, unidas a la estricta interpretación de los indicadores de control por parte de Eurostat, invitan a la reflexión desde la perspectiva española. En particular, hay que plantearse si estas consideraciones que hace el TJUE pueden significar una potencial inclusión de las entidades que gestionan la escuela concertada en España en el sector Administraciones públicas, como consecuencia de que dicha enseñanza se financia con fondos públicos, a través de los conciertos educativos, y sus centros deben cumplir con los requisitos establecidos tanto en el Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Normas Básicas sobre Conciertos Educativos; como en el título IV (relativo a los centros concertados), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación y los arts. 116 y 117 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. En concreto, el art.14 del Real Decreto 2377/1985 establece que “1. El concierto educativo obliga al titular del centro privado a impartir gratuitamente las enseñanzas del concierto de acuerdo con los correspondientes programas y planes de estudio y con sujeción a las normas de ordenación académica en vigor”.
Ester Marco Peñas
Profesora de Derecho Financiero y Tributario
Instituto de Derecho Local
Universidad Autónoma de Madrid
