Los planes autonómicos de lucha contra la despoblación son el resultado de un diagnóstico de la situación y fijan unos objetivos generales, diseñan la política pública de lucha contra la despoblación con remisión a la aprobación futura de las medidas concretas que integran dicha política, estableciendo, a lo sumo, los órganos, las figuras jurídicas y/o los procedimientos a través de los que se aprobarán. Ofrecen, por tanto, un “banco de medidas” para la ejecución de esa política pública por parte de las Administraciones públicas implicadas o afectadas en la consecución de los objetivos previamente fijados. Y, adicionalmente, podemos considerar que no sólo fijan unos objetivos generales hacia los que caminar, también intentan crear una imagen, un determinado modelo de sociedad en el ámbito rural, con una construcción narrativa emocional. El plan le aporta al ayuntamiento legitimidad para adoptar las actuaciones (decisiones) que tome: a través de la planificación se fija la estrategia la actuación pública o de las herramientas de la nueva gestión pública, fija los objetivos hacia los que caminar.
Por otro lado, la función directiva que cumplen estos planes no se limita a la fijación de dichos objetivos generales, sino que se extiende, también, a la evaluación y el seguimiento del plan, con determinación de los indicadores que se utilizarán para el cumplimiento de esta tarea, así como de los órganos encargados de realizarla y/o de los procedimientos a través de los que llevarla a cabo. Por tanto, aunque formal o nominalmente los planes no sean vinculantes, en cuanto que son meramente directivos, esto no supone que carezcan de fuerza vinculante. La función directiva puede actuar como mecanismo de coordinación (o de imposición de la vinculatoriedad del plan) fundamentalmente a través de los instrumentos de financiación o de los mecanismos de evaluación previstos en los propios planes. Se trata de criterios no estrictamente vinculantes pero que deben ser tenidos en cuenta por el destinatario del instrumento que los establece, para el que puede tener consecuencias el hecho de separarse de las previsiones del plan (en términos de pérdida de ventajas, de algún tipo de gravamen o de tener la carga de justificar su decisión). Por tanto, hay que ver, en cada caso, el grado de concreción de esos indicadores y el procedimiento, así como el órgano al que se encarga esa evaluación. Igualmente, verificar si se establecen estímulos de cumplimiento del plan o de actuación conforme al plan (a través, por ejemplo, de subvenciones o desgravaciones fiscales) o si se prevén consecuencias negativas o de gravamen para el caso de no cumplimiento de sus objetivos o de actuaciones disconformes con el plan. Y, por último, si las medidas se concretan en una financiación adecuada que dé cobertura para su efectividad.
Aunque existe una alta coincidencia respecto de los objetivos y ámbitos materiales cubiertos por estos planes y normas regionales, sin embargo, la diferencia entre ellos podría estar en cómo se concretan estas medidas y si disponen de recursos adecuados para ser llevadas a cabo. Dentro del contenido de estos planes, la amplitud en el diseño de las áreas de actuación contrasta con el menor detalle o especificación de la dotación presupuestaria para la ejecución de las medidas o de los criterios de distribución de los recursos económicos. Ahí radica la posible trascendencia e impacto real de estos planes y sus medidas sobre el diseño de la política pública de lucha contra la despoblación, en general, y sobre la acción de las administraciones locales, en particular.
La falta de medios de los municipios rurales o el alcance supramunicipal de algunos de los servicios e infraestructuras necesarias conducen a que el diseño de la estrategia de lucha contra la despoblación se aborde a nivel supramunicipal, autonómico y estatal. Es necesario asumir la necesidad de establecer planes y programas que permitan articular las actuaciones de todos los niveles de poder territorial, que es una tarea pendiente. Esto permitiría tomar en consideración a todos los actores con algo que decir en este ámbito y, adicionalmente, evitar las distorsiones o incoherencias existentes. En esta línea, entre las propuestas que se fijaron en la Comisión de Despoblación constituida por la Federación Española de Municipios y Provincias y en su listado de medidas para luchar contra la regresión demográfica (2017) se incluye la constitución de una mesa estatal contra la despoblación integrada por representantes de los tres niveles de administraciones territoriales: locales, autonómicas y estatal. Todo ello, según se afirma, con la finalidad de lograr compromisos presupuestarios y tributarios para fomentar el desarrollo local, el empleo, los servicios públicos, las infraestructuras, la vivienda y otros objetivos de reequilibrio demográfico.
Teniendo en cuenta nuestro modelo territorial, corresponde al nivel local, en concreto, a los municipios, la competencia para la prestación de un buen número de los servicios básicos de sus vecinos. Por ello, parece que, sin perjuicio de las actuaciones que puedan llevarse a cabo en el ámbito estatal, en el marco de una estrategia general contra la despoblación, o de la iniciativa y planificación autonómica en este ámbito, debería dejarse también un espacio protagonista a las entidades locales a la hora de diseñar e implementar políticas públicas en esta materia.
Los intentos por corregir las corrientes migratorias de huida del ámbito rural tendrán mayores posibilidades de prosperar si parten de las propias comunidades afectadas, si tienen en cuenta las necesidades y preferencias de los municipios, que tenga voz y sean tomados en consideración como entidades fuertes, dotadas de autonomía para la gestión de sus propios intereses. Hasta ahora, parece que la promoción del desarrollo rural por impulsos externos produce escasos efectos positivos y de débil permanencia temporal, además de poder activar reticencias de las propias entidades locales ante la amenaza de una posible pérdida de su identidad. Esto explicaría, precisamente, la resistencia mostrada a utilizar la opción de las fusiones de municipios, que conlleva la desaparición de las entidades jurídicas de origen y que ha tenido una casi nula aceptación por parte de los municipios españoles.
Mónica Domínguez Martín
Profesora Titular de Derecho Administrativo
Instituto de Derecho Local
Universidad Autónoma de Madrid
Estudio realizado en el Proyecto I+D «Políticas y servicios públicos contra la despoblación» (PID-2019-105799RB-I00), financiado por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades y dirigido por F. Velasco Caballero y C. Navarro Gómez.
