Tendemos a dar determinadas situaciones por descontadas sin pararnos a identificar su posible singularidad y sus causas. Sabemos, por ejemplo, que los gobiernos locales en España son estables, sin darle mayor importancia. Todas las alcaldías son ocupadas 20 días después de las elecciones municipales gracias a su particular sistema de elección. Los alcaldes y alcaldesas tienen un notable grado de continuidad en sus cargos (una media de 8 años de promedio). La existencia de mociones de censura es muy marginal, situándose en torno a una media inferior a 200 por mandato para un total más de 8.000 municipios. Todos ellos son rasgos que dan cuenta de unas altas cotas de estabilidad que tendemos a considerar como algo estándar. Solo cuando se contrasta con la realidad de otros países emerge como un fenómeno singular. ¿Quizás único?
Recién llegada a la Universidad de Western Cape, en Sudáfrica, compruebo que, en el extremo opuesto a la realidad española, la inestabilidad de algunos gobiernos municipales se ha convertido en un problema acuciante en este país. La cuestión ha escalado puestos en la agenda y está generando interesantísimos debates políticos y académicos sobre la idoneidad y el sentido de una posible reforma. Afecta a los gobiernos de coalición por su fragilidad y se ha agravado cuando, tras las elecciones municipales de 2021, se conformó el inaudito número de 68 gobiernos en coalición, aproximadamente uno de cada tres en el total de los 257 municipios existentes. El hecho de que un buen número de las ciudades metropolitanas (incluida la más más poblada, Johannesburgo) sufran este problema le ha dado una enorme visibilidad. Al igual que en otros países, el fin del predominio político de los principales partidos (ANC y DA) ha dado paso a un sistema más abierto y plural con nuevas y más formaciones representadas en los plenos locales.
La inestabilidad que aquí sufren muchos gobiernos de coalición tiene unos efectos devastadores para la gestión del municipio. Provoca la interrupción del funcionamiento ordinario de la administración municipal y de la provisión de servicios públicos, lo que aboca a situaciones de emergencia, en especial en los townships (asentamientos informales) con una población muy vulnerable. Esta interrupción se produce porque la asamblea municipal no es capaz de adoptar las decisiones que afectan a la continuidad de la administración y los servicios. En este sistema, el pleno dispone de grandes responsabilidades ejecutivas. No solo adopta reglamentos y el presupuesto, sino que aprueba la mayor parte de las decisiones sobre su implementación. Con un vistazo a las agendas de sus reuniones se comprueba que la mayoría de los asuntos del orden del día versan sobre cuestiones ejecutivas y administrativas.
Este fenómeno, en combinación con la ausencia de una cultura de coalición arroja un resultado nefasto para la gobernabilidad. Los acuerdos sobre los que se sustenta la coalición son vagos o no simplemente no contienen medidas de política pública. La disciplina de partido es débil. Concejales de la coalición modifican su posición y el sentido de su voto o no acuden a los plenos. Se suceden las mociones de censura (no constructivas). Cálculos en clave de patronazgo y clientelismo marcan el comportamiento de algunos representantes electos. En estos contextos, los plenos se bloquean y no pueden funcionar.
Volvamos a España para contemplar una situación completamente opuesta. La estabilidad de nuestro sistema se sustenta en cuatro piezas: la barrera legal electoral para obtener representación en el pleno (5%) que limita su fragmentación, las mociones de censura constructivas que rebajan su viabilidad, la forma de elección del alcalde que garantiza la continuidad del liderazgo municipal y los extraordinarios poderes ejecutivos de la alcaldía en detrimento de los del pleno. La combinación de estos elementos ha traído cuatro décadas y media de estabilidad a nuestros ayuntamientos, también a aquellos gobernados en coalición. Pero es dudoso que todas o algunas de estas fórmulas sean aplicables a los gobiernos municipales sudafricanos. Por ejemplo, solo la idea de incluir alguna barrera legal en el sistema electoral genera aquí hostilidad en algunos sectores debido a la convicción muy asentada de que iría en contra del principio constitucional de la proporcionalidad en la representación.
En el diseño de las instituciones locales siempre hay dos principios en tensión, la representación ciudadana y la eficacia de gobierno. El modelo sudafricano prima el primero, el español el segundo. No hay que renunciar a ninguno ni tenemos elementos para enjuiciar cuál es el mejor, cada uno consigue mejor un objetivo preciado y legítimo de la democracia local.
Al grito ¡Amandla! de Mandela le respondían las masas ¡Awethu! El poder, del pueblo. La democracia es sobre representantes y es también sobre resultados, sobre eficacia. En esa siempre compleja conciliación entre dos legitimidades (en el input in en el output) se moverán los sudafricanos para encontrar su camino.
Carmen Navarro (Ciudad del Cabo)
Departamento de Ciencia Política
Universidad Autónoma de Madrid
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