Recientemente, el 22 de septiembre de 2021, el Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa ha emitido su tercer informe de seguimiento sobre el cumplimiento por parte de España de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (CEAL). A este informe ha seguido la correspondiente Recomendación 465 del Congreso aprobada el 26 de octubre de 2021. Del informe del Consejo de Europa ya se ha dado cuenta por Carmen Navarro en una entrada anterior del blog del IDL-UAM. Ahora voy a centrar la atención en un aspecto concreto del informe europeo (la financiación local) de la financiación local de gran importancia para las políticas contra la despoblación rural. En especial, me voy a referir en lo que sigue al régimen de transferencias estatales a los municipios, actualmente regulado en los arts. 11 a 126 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL).
Tal y como ya se viene apuntando de forma casi unánime en España, también el informe del Consejo de Europa señala que España no cuenta con un verdadero sistema de nivelación financiera local. A juicio del Congreso de Autoridades Locales y Regionales del Consejo de Europa, España “no tiene un verdadero sistema de nivelación financiera a nivel local” (§ 225). En el informe se presta atención únicamente al régimen de participación municipal en los ingresos del Estado (PIE) que regula el art. 124 LHL, y se tiene en cuenta que uno de los criterios distributivos de las transferencias para todos los municipios que se rigen por ese sistema (los municipios pequeños y medianos) es el inverso de la capacidad tributaria de cada municipio, con un peso del 12,5 % sobre el conjunto de los criterios (el criterio fundamental es la población [75%] y el otro es esfuerzo fiscal de cada municipio [12%]). Sentado esto, el informe considera que “este mecanismo [de nivelación] es insuficiente, sobre todo para los pequeños municipios de las regiones despobladas, en las que el coste de los servicios es más elevado, como consecuencia de su menor densidad demográfica” (§ 225). A partir de esta valoración, el informe considera que -al igual que ya dijo el Consejo de Europa en su anterior informe de 2013- España no cumple con el mandato vinculante del art. 9.5 CEAL, que literalmente establece que “La protección de las entidades locales financieramente más débiles reclama la adopción de procedimientos de compensación financiera o de las medidas equivalentes destinadas a corregir los efectos del desigual reparto de las fuentes potenciales de financiación, así como de las cargas que les incumben. Tales procedimientos o medidas no deben reducir la libertad de opción de las entidades locales, en su propio ámbito de competencia”. Varias son las consideraciones que se pueden hacer sobre la valoración hecha por el Consejo de Europa en relación con la financiación local española.
En primer lugar, en términos comparativos la valoración del informe (así como la consiguiente recomendación) es muy contundente. Si se tienen en cuenta los informes del Consejo de Europa de los dos últimos años, se observa que las valoraciones son mucho más indulgentes (en lo que se refiere específicamente a la existencia de un sistema de nivelación financiera). Así se comprueba, por ejemplo, en los informes recientes de evaluación referidos a Portugal (§ 100), Albania (§§ 224 y 225), Polonia (§ 238), Austria (§§ 165 y 185), Alemania (§ 185) y Reino Unido (§ 121). En el informe sobre Hungría, en el que se dice que el sistema de ecualización es oscuro y claramente insuficiente, se llega a la conclusión de que el art. 9.5 CEAL es “parcialmente respetado”. Es especialmente llamativa es la comparación con Turquía, donde el Consejo de Europa evalúa favorablemente el sistema de nivelación financiera local pese a que -como en España- los grandes municipios metropolitanos son claramente beneficiados con su sistema de transferencias y la cantidad realmente disponible para la nivelación financiera (a favor de los municipios más pequeños) es exigua (véase § 194)
Con carácter general, los informes del Consejo de Europa se limitan a comprobar si en los países analizados existe un sistema de transferencias supramunicipales que compense el posible déficit de ingresos de los municipios que cuentan con menores recursos tributarios propios (normalmente, los municipios pequeños y/o rurales). Rara vez se detienen los informes en una valoración directa y detallada sobre si las transferencias supramunicipales tienen un efecto igualador entre los distintos municipios. Esto es, el Consejo considera normalmente que el mandato de nivelación se satisface cuando los municipios con menores ingresos propios reciben compensaciones (transferencias suficientes). No se valora en los informes del Consejo de Europa el nivel de igualdad financiera entre los distintos municipios, sino más bien la suficiencia financiera de los municipios más débiles. Por eso, los informes del Consejo no se paran a analizar si un sistema de transferencias que objetivamente genera suficiencia financiera para los municipios pequeños a la par produce efectos positivos (e incluso sobrefinanciación) en los municipios grandes. En este sentido, lo que normalmente exigen los informes de evaluación es más la “compensación” financiera (a la que se refiere la versión española del tratado) que la “equalization” (a la que se refiere la versión inglesa) o la “péréquation” (de la versión francesa). Por excepción, el informe referido a España exige no sólo “compensación” financiera, sino también igualación horizontal.
En el informe referido a España se reflejan los datos ofrecidos por el Ministerio de Hacienda, según los cuales los municipios pequeños de las regiones económicamente más desfavorecidas no están infrafinanciados. El Consejo de Europa no refuta estos datos, pero considera que “ello no obstante, los evaluadores consideran que esos datos [de supuestas suficiencia financiera, de acuerdo con la valoración del Gobierno español] no pueden reemplazar la creación de un verdadero sistema de nivelación entre los municipios”. Subrayo aquí el término “entre”, que directamente se refiere a que no basta con la hipotética suficiencia financiera de los municipios pequeños, sino que el art. 9.5 CEAL exige, además una cierta equidad horizontal: que no haya diferencias de financiación sustanciales entre los distintos tipos de municipios.
Como es propio, normal y comprensible en los informes del Consejo de Europa, el informe de 2022 referido a España no entra en cuestiones de detalle. De haberse dado esta valoración más detallada, la conclusión final seguramente no habría cambiado (hay fuertes desequilibrios financieros entre los municipios grande y los pequeños), pero sí el eje de la argumentación. En primer lugar, el informe sólo tiene en cuenta el sistema de distribución de la PIE, regulado en el art. 122 LHL, pero no tiene en cuenta el régimen especial de “cesiones” a los municipios de más de 75.000 habitantes (art.111 LHL). De haber tenido en cuenta esta dualidad de regímenes, el Consejo de Europa se habría dado cuenta de que el problema central no está en si el criterio de distribución en función de la capacidad tributaria (el 12,5 % conforme al art. 124.1 c) LHL) es o no suficiente para la igualación financiera entre municipios. La verdadera clave de la desigualdad está en que entre los municipios grandes no existe ningún sistema de igualación; y tampoco la hay entre el conjunto de los municipios grandes y el conjunto de los pequeños (porque no comparten un mismo régimen jurídico de transferencias). Esto es, en España sólo hay algo de igualación entre los municipios pequeños o medianos. Según esto, la valoración del Consejo de Europa podría haber sido aún más contundente, aunque no por la misma razón, sino sobre todo porque el régimen actual de transferencias estatales no solo favorece abiertamente a los grandes municipios, sino que además carece de todo elemento de igualación entre el grupo de los municipios grandes y el grupo de los pequeños.
También, un análisis más profundo de la realidad financiera española habría permitido ver que el mayor problema financiero de los municipios pequeños (al menos en la España despoblada) no está en los municipios más pequeños (pues normalmente los municipios muy pequeños, de menos de 500 habitantes, presentan elevadas transferencias per cápita). Los mayores problemas financieros están en los municipios de cabecera de comarca (de entre 5.000 y 20.000 habitantes, normalmente) que frecuentemente han de asumir más gastos de funcionamiento con menores transferencias per cápita. Por otro lado, quizá el problema fundamental ni siquiera esté en la infrafinanciación de los municipios pequeños o medianos, sino en la sobrefinanciación relativa de los grandes municipios, que les permite cubrir con suficiencia todos los servicios municipales obligatorios y, además, desarrollar otros muchos servicios voluntarios que coadyuvan a una mayor calidad de vida urbana (y con ello, al flujo incesante de población desde las áreas rurales).
Francisco Velasco Caballero
Catedrático de Derecho Administrativo
Instituto de Derecho Local
Universidad Autónoma de Madrid
Todo eso esta muy bien, pero la parte grande del pastel se la llevan las CC AA y en menor medida el Estado y las migajas para los grandes municipios, que están relativamente contentos con relación a los medianos y pequeños que reciben con manifiesta insuficiencia. Y hay que tener en cuenta la transferencia de gastos de competencias no propias a los pequeños y medianos municipios, porque son anteriores a la LRSAL, incluso ahora se asumen sin la correspondiente financiación.
(A título de ejemplo, los municipios asumen personal en los Consultorios Médicos, en los Colegios Públicos….. con relación a competencias que no son propias… y las CC AA muy contentas y presionando y chantajeando para que todo siga así Con los Interventores mirando para otro lado.)