Diego Marín-Barnuevo Fabo y Francisco Velasco Caballero
La obligación de reducir el déficit del Estado ha implicado que todas las Administraciones Públicas tuvieran que asumir significativas restricciones en su política de gasto y, con ello, en su capacidad de prestación de servicios públicos. Estas restricciones han sido especialmente severas para las Entidades Locales, que primero sufrieron la prohibición absoluta de incurrir en déficit como consecuencia de la reforma del artículo 135 de la Constitución (a diferencia de la Administración Estatal y la Autonómica), y después han visto cómo la Ley orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) y la Ley 27/2013, de Racionalidad y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) han establecido nuevos límites a su capacidad de disposición presupuestaria incluso en caso de tener superávit.
En la actualidad, el déficit de los municipios ha dejado de ser un problema para el cumplimiento de los pactos de estabilidad y crecimiento, porque la mayoría de los ayuntamientos ha respetado las reglas de equilibrio presupuestario y ha recortado sustancialmente sus gastos. De hecho, según los datos del Ministerio de Hacienda, el gasto municipal agregado ha disminuido cada año casi un 10% en los últimos años, pasando de 56.000 millones en 2010, a 50.000 en 2011, y 46.000 en 2012. Esa reducción de gastos ha permitido que, pese a la sustancial reducción de ingresos esos mismos años, el gasto total municipal haya sido inferior a sus ingresos esos mismos años.
Pero junto a la estabilidad presupuestaria, los Ayuntamientos están obligados a cumplir el principio de sostenibilidad financiera, entendido como la capacidad para financiar los compromisos de gastos presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de la deuda comercial. Y en este punto los datos agregados arrojan un resultado poco favorable, porque revelan que el total de los Ayuntamientos españoles debía en 2012 y 2013 un total de 35.000 millones de euros, mientras que los años precedentes la deuda estimada era de 28.000 millones En todo caso, conviene destacar que ese incremento de la deuda pública local en un 25% no viene motivado por el déficit presupuestario de los últimos años, que como dijimos no ha existido, sino por el descubrimiento de distintos incumplimientos pretéritos que ha sido aflorado en estos últimos años para acogerse a los diversos planes de pago a proveedores y otras medidas de apoyo a la liquidez de las Entidades Locales. En todo caso, es difícilmente imaginable que se produzcan nuevos incrementos de la deuda pública local, dados los límites al endeudamiento que tradicionalmente contiene la Ley de Haciendas Locales y, especialmente, los insuperables controles de la deuda local contenidos en la Ley orgánica 2/2012.
De lo anterior se desprende que el equilibrio presupuestario y el endeudamiento local no constituyen ya un problema para el cumplimiento del pacto de estabilidad y crecimiento, por lo que resulta abiertamente criticable que la normativa citada, en sus recientes modificaciones, haya establecido restricciones a la libertad de gasto de las entidades locales que cumplen los límites en materia de endeudamiento, respeten los plazos de pago a proveedores y tengan superávit.
En efecto, como es sabido, con una técnica legislativa ciertamente lamentable, se modificó primero la LOEPSF por la “Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público”, que introdujo una nueva Disposición Adicional en la citada LOEPSF que permitía a las entidades locales con superávit destinar ese remanente de tesorería
a) En primer lugar, a atender las obligaciones pendientes de aplicar a presupuesto contabilizadas a 31 de diciembre del ejercicio anterior en la cuenta de «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto»,
b) En segundo lugar, después de cumplido lo anterior, deberá destinar, como mínimo, el porcentaje de este saldo para amortizar operaciones de endeudamiento que estén vigentes que sea necesario para que la Corporación Local no incurra en déficit en términos de contabilidad nacional en dicho ejercicio 2014.
c) En tercer lugar, el saldo restante se podrá destinar a financiar inversiones siempre que a lo largo de la vida útil de la inversión ésta sea financieramente sostenible. A estos efectos la ley determinará tanto los requisitos formales como los parámetros que permitan calificar una inversión como financieramente sostenible, para lo que se valorará especialmente su contribución al crecimiento económico a largo plazo.
Por tanto, esa reforma abría la posibilidad de destinar parte del superávit a financiar inversiones “financieramente sostenibles”, aunque no precisaba el significado de ese nuevo concepto. Y ha sido el Real Decreto-ley 2/2014, de 21 de febrero, “por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños causados en los dos primeros meses de 2014 por las tormentas de viento y mar en la fachada atlántica y la costa cantábrica” (sic) el que ha venido a especificar el significado de ese concepto. Para ello, la Disposición Adicional primera de dicho Real Decreto-Ley ha añadido una Disposición Adicional Decimosexta a la Ley de Haciendas Locales, especificando que se entenderá por inversión financieramente sostenible la que tenga reflejo presupuestario en los siguientes grupos de programas:
161. Saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas.
162. Recogida, eliminación y tratamiento de residuos.
165. Alumbrado público.
172. Protección y mejora del medio ambiente.
412. Mejora de las estructuras agropecuarias y de los sistemas productivos.
422. Industria.
425. Energía.
431. Comercio.
432. Ordenación y promoción turística.
441. Promoción, mantenimiento y desarrollo del transporte.
442. Infraestructuras del transporte.
452. Recursos hidráulicos.
463. Investigación científica, técnica y aplicada.
491. Sociedad de la información.
492. Gestión del conocimiento.
133. Ordenación del tráfico y del estacionamiento.
155. Vías públicas.
171. Parques y jardines.
336. Protección del Patrimonio Histórico-Artístico.
453. Carreteras.
454. Caminos vecinales.
933. Gestión del patrimonio
Sin entrar a valorar la oportunidad de esos criterios, o la introducción de nuevos requisitos para realizar inversiones “financieramente sostenibles”, lo que nos parece abiertamente criticable es la falta de justificación de esa nueva limitación de competencias locales. Porque es posible justificar la injerencia del Estado en la política de gasto de otras administraciones cuando resulta imprescindible para cumplir otros fines constitucionalmente protegidos, como puede ser la estabilidad presupuestaria; pero esa injerencia tiene que ser mínima e inevitable, por lo que resulta claramente injustificada si se extiende también a los municipios que cumplen con todos sus compromisos presupuestarios y financieros y además tienen superávit.
El principio de autonomía local reconoce el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. Y el Tribunal Constitucional ha reconocido que el artículo 142 CE consagra la autonomía en la vertiente del gasto público, “entendiendo por tal la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo su propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de sus competencias” (STC 109/1998).
Por ello, una vez satisfechas las exigencias imprescindibles para asegurar la estabilidad presupuestaria, resulta difícilmente justificable que el Gobierno imponga a los Ayuntamientos el tipo de inversión que pueden realizar. El gasto municipal está en función directa de las necesidades y demandas vecinales, y si los vecinos demandan escuelas infantiles, servicios sociales, mayor dotación policial o mejores infraestructuras, resulta incomprensible que una injerencia estatal insuficientemente justificada impida a los municipios con cuentas saneadas atender dichas demandas.
(Este artículo es una versión más extensa del publicado en el periódico El País, el pasado 25 de mayo de 2014, por los mismos autores.)
