1. Introducción
El art. 74.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), contempla la posibilidad de que los ayuntamientos establezcan una bonificación en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) “a favor de aquellos sujetos pasivos que ostenten la condición de titulares de familia numerosa”.
El TRLHL remite a la ordenanza fiscal la regulación de la clase y características de los bienes inmuebles a los que se aplicará esta bonificación potestativa, además de su duración, cuantía anual y de los demás aspectos sustantivos y formales. Por el contrario, la delimitación y el reconocimiento de la condición de familia numerosa no corresponde a los ayuntamientos. El concepto de familia numerosa está regulado a nivel estatal, siendo las Comunidades Autónomas las competentes para el reconocimiento, la expedición y revocación del título correspondiente. En consecuencia, aunque los ayuntamientos tienen competencia para regular la bonificación, deben hacerlo respetando el concepto de familia numerosa y el resto de disposiciones que contempla la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas (LPFN).
La mayoría de los ayuntamientos que han establecido esta bonificación la han limitado al inmueble que constituye la vivienda habitual del sujeto pasivo titular de la familia numerosa. Este requisito se ha complementado, por parte de algunos ayuntamientos, exigiendo que todos los miembros de la familia numerosa vivan en dicha vivienda, particular que se concreta en la necesidad de que todos estén empadronados en ella.
La exigencia de este requisito (empadronamiento en la misma vivienda de toda la familia) ha propiciado que se haya denegado la bonificación a una modalidad de familia numerosa reconocida en la LPFN, en la que materialmente no resulta posible el empadronamiento de todos los hijos en la misma vivienda del progenitor titular de la familia numerosa.
Se trata de la modalidad de familia numerosa del art. 2.2.c) de la LPFN. Esta modalidad se refiere al progenitor que accede a la condición de familia numerosa incluyendo en ella a hijos con los que no convive, pero que dependen económicamente de él o ella, por existir una resolución judicial que establece la obligación de pagar una pensión de alimentos. Este tipo de familia numerosa suele surgir tras situaciones de crisis matrimonial o de pareja, cuando el progenitor que no tiene atribuida la guarda y custodia tiene nuevos hijos, con los que convive, y solicita el reconocimiento como familia numerosa incluyendo a todos sus hijos, esto es, con los que convive, y los que, sin convivir, sostiene económicamente mediante el pago de una pensión de alimentos.
Como puede verse, para estas familias numerosas resulta imposible acreditar el requisito de empadronamiento al completo de la familia en el mismo inmueble, precisamente porque esta modalidad de familia numerosa parte de la premisa de que tal convivencia no concurre respecto a algunos de sus miembros.
En esta entrada nos referiremos a si es posible este tipo de regulación de la bonificación, a la vista de la definición legal del concepto de familia numerosa y el principio de igualdad. Hay que significar que la modalidad de familia numerosa del art. 2.2.c) de la LPFN de 2003 se introdujo para evitar un tratamiento discriminatorio entre las familias tradicionales, donde hay dos progenitores que conviven, respecto de las que tal convivencia no existe, surgiendo en muchos casos una nueva familia o familia reconstituida o una nueva familia monoparental.
La importancia de esta controversia viene contrastada, entre otros motivos, como consecuencia de que recientemente un Juzgado de Madrid (Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 3 de Madrid, en su sentencia 477/2022, de 17 de octubre de 2022, procedimiento abreviado 400/2022) ha considerado ilegal y contrario al art. 14 de la Constitución española (CE) el art. 12.1 de la Ordenanza Fiscal del IBI del Ayuntamiento de Madrid. Este es el precepto de la ordenanza madrileña que exige que estén empadronados en el mismo inmueble todos los miembros de la familia numerosa. En esta sentencia el Juzgado concluyó lo siguiente:
“[El] artículo 12 de la Ordenanza al exigir que la vivienda este destinada exclusivamente a satisfacer la necesidad permanente de vivienda del sujeto pasivo y su familia es contraria al artículo 2.2.c) de la [LPFN], impidiendo de facto acceder a las familias numerosas de padres o madres separados o divorciados a la bonificación del IBI.” (FJ 4)
“La denegación de la bonificación del IBI por el hecho de no residir permanentemente en el domicilio todos los miembros de la familia del recurrente divorciado supone una discriminación respecto de las familias que no están separadas o divorciadas, que si pueden acceder a la bonificación, esta diferencia de trato entre titulares de familias que tienen la condición de numerosas es desproporcionada carece de justificación objetiva razonable por lo que vulnera el artículo 14 de la Constitución.” (FJ 5)
Esta sentencia se refiere también a un pronunciamiento previo de otro órgano judicial, concretamente del Tribunal Superior de Justicas de las Islas Baleares (sentencia de 19 de septiembre de 2018, recurso 70/2017), que anuló por los mismos motivos la ordenanza fiscal del IBI del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, ya que contemplaba el requisito aquí controvertido en su regulación de la bonificación para familias numerosas.
2. La convivencia de los integrantes de la familia numerosa y la regulación de la bonificación
El concepto de familia numerosa previsto en la Ley de Protección a las Familias Numerosas de 2003 se fundamenta en la dependencia económica de los hijos respecto de los padres (art. 3.1 LPFN). La dependencia económica se acredita fundamentalmente mediante la convivencia, salvo en aquellos casos en los que tal convivencia no es legalmente posible en virtud del régimen establecido judicialmente sobre la guarda y custodia de los hijos. En estos casos la dependencia económica del hijo respecto del progenitor no custodio concurre si existe una resolución judicial en la que se declare su obligación de prestarles alimentos (arts. 2.2.c y 3.1.b LPFN).
Los ayuntamientos que han establecido la bonificación para familias numerosas la han limitado a la vivienda habitual del sujeto pasivo. Algunos de ellos han exigido, además, como hemos señalado, que todos los miembros de la familia numerosa convivan y estén empadronados en la vivienda habitual del sujeto pasivo respecto de la que se pretende la aplicación de la bonificación.
Consideramos que los ayuntamientos no deberían siquiera poder introducir el requisito de la convivencia en la ordenanza que regula esta bonificación, dado que este es uno de los aspectos que toma en consideración la normativa estatal para definir el concepto de familia numerosa, debiendo recordar que es a las Comunidades Autónomas a las que le corresponde la competencia para el reconocimiento, la expedición y revocación del título correspondiente (arts. 5 a 7 LPFN).
Resulta innecesario que los ayuntamientos introduzcan en la regulación de la bonificación el requisito de la convivencia. Ello es así porque la propia LPFN contempla la convivencia como uno de los requisitos para el reconocimiento de la familia numerosa. Por lo tanto, lo óptimo sería que si un ayuntamiento detecta la ausencia de convivencia cuando la misma es exigible por el concepto legal de familia numerosa, lo que debería hacer dicho ayuntamiento es instar a la Comunidad Autónoma competente a que tramite un procedimiento de revocación o modificación del título de familia numerosa del sujeto pasivo (art. 6 LPFN). Si finalmente la Comunidad Autónoma revoca el título de familia numerosa o modifica su composición, el ayuntamiento podrá actuar seguidamente a la vista de este resultado, denegando o limitando el alcance de la bonificación en el IBI para familias numerosas. En este sentido, es importante señalar que la resolución de la Comunidad Autónoma revocando o modificando el título de familia numerosa desde la fecha en que tuvo lugar el hecho causante de la exclusión (arts. 3 y 4 del Real Decreto 1621/2005, que aprueba el Reglamento de la LPFN).
Con todo, si se admite que los ayuntamientos pueden introducir el requisito de la convivencia en sus ordenanzas, lo que no resulta posible es que esta condición se exija en los casos en que la LPFN no precisa la existencia de tal convivencia. Esto sucede fundamentalmente cuando se integran en la familia numerosa del sujeto pasivo hijos que no conviven, pero que dependen económicamente de él, al existir una resolución judicial que declara su obligación de prestarles alimentos. Para esta modalidad de familia numerosa, el requisito de la convivencia de la ordenanza vulnera de manera flagrante el concepto legal de familia numerosa (art. 2.2.c LPFN). En efecto, se deja fuera a esta unidad familiar del beneficio fiscal, a pesar de que, de forma expresa, la LPFN no exige la convivencia de dichos hijos para acceder a la condición de familia numerosa.
Asimismo, el exigir el requisito de la convivencia a esta modalidad de familia numerosa provoca que la ordenanza vulnere también el art. 14 de la CE. La discriminación se produce porque el concepto de familia numerosa, en sus diversas modalidades, se fundamenta en la dependencia económica. Por lo tanto, si todas las modalidades de familia numerosa son comparables desde ese punto de vista, carece de toda justificación que a las familias numerosas del art. 2.2.c) de la LPFN se les deniegue este beneficio fiscal. No puede exigirse a esta modalidad de familia numerosa la convivencia, porque para ella la única forma de acreditar la dependencia económica, dado que la convivencia no es legalmente posible, es porque el progenitor custodio tiene obligación de prestar alimentos al hijo no conviviente.
En este contexto, conviene señalar que la configuración del concepto de familia numerosa se alinea perfectamente con los planteamientos que ha utilizado el Tribunal Constitucional al enjuiciar medidas tributarias dirigidas a modular la capacidad económica en función de la existencia de determinadas personas que dependen del contribuyente, cuestionando que la dependencia económica solo se vincule a la convivencia. Destaca especialmente la sentencia del Tribunal Constitucional 19/2012, de 15 de febrero, que declaró inconstitucional la normativa del IRPF cuando vinculaba exclusivamente la aplicación del mínimo familiar por los descendientes a la existencia de convivencia con el progenitor. Esta sentencia declaró inconstitucional este requisito, porque consideró que el legislador no puede vincular exclusivamente la aplicación del mínimo familiar al hecho de que exista convivencia, pues lo relevante es que exista dependencia económica. En consecuencia, el legislador debe atender la incidencia en la capacidad económica del contribuyente que se deriva de tener descendientes que dependen económicamente del mismo, con independencia de que exista o no convivencia.
A la vista de todo lo expuesto, parece lógico que existan ya varias resoluciones judiciales que afirmen que es contrario al ordenamiento jurídico exigir en la ordenanza, también para las familias numerosas del art. 2.2.c) de la LPFN, que todos sus miembros convivan (y estén empadronados) en la misma vivienda habitual. Por este motivo, sería deseable que los ayuntamientos eliminaran la condición de convivencia cuando regulan la bonificación para familias numerosas en el IBI. O, por lo menos, si la establecen, que solo la exijan a las modalidades de familia numerosa en las que la convivencia de los hijos con los progenitores viene impuesta por la propia LPFN como forma de acreditar la dependencia económica.
Ana Molina Lebrón
Abogada
Profesora Asociada de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid
Félix Alberto Vega Borrego
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid
