El Tribunal Supremo ha dictado una sentencia (STS 3567/2023) que completa el cada vez más enmarañado régimen jurídico de las tasas locales, en este caso las relativas a la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales.
El recurrente en casación es el Ayuntamiento de Vergara (Guipúzcoa), mientras que el recurrido es un vecino de Elgueta, municipio situado a seis kilómetros del anterior. El origen del proceso fue el acuerdo de aprobación definitiva de la modificación de las ordenanzas fiscales de tasas correspondientes a instalaciones polideportivas, piscinas y frontones municipales, por el que se aprobó una bonificación del 30% para los empadronados en Vergara.
En primera instancia, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (STSJPV 25/03/2021, ECLI:ES:TSJPV:2021:788) estimó el recurso presentado por el vecino citado, de suerte que anuló el acuerdo por el que se establecía la referida bonificación. En resumen, el TSJ concluyó que «una vez un municipio opta voluntariamente por prestar un servicio al que no viene obligado por ley, ha de hacerlo en las mismas condiciones que aquellos que lo hacen de forma obligatoria, y sin que pueda incorporar discriminaciones injustificadas para los empadronados en otros municipios», precisando a continuación que «[l]a conclusión que hemos de extraer de lo expuesto es la de que la bonificación en la tarifa aprobada por el Ayuntamiento de Bergara no está justificada, y supone una discriminación por razón del empadronamiento que no encuentra amparo en ningún motivo objetivo».
El ayuntamiento de Vergara recurrió la anterior sentencia, logrando que el TS apreciara la existencia de una cuestión con interés casacional, en particular: «determinar si un ayuntamiento, en el marco de las competencias que emanan del principio de autonomía local, entre las que está la capacidad, en general, de determinación de su política tarifaria, y en el ámbito de su potestad para ofertar voluntariamente determinados servicios de prestación y recepción no obligatoria, puede establecer una diferenciación en el importe correspondiente a las tasas (en el presente caso gravando el uso de instalaciones deportivas) por razón de empadronamiento o, por el contrario, si la corporación municipal decide voluntariamente ofrecer dicho servicio, debe hacerlo en condiciones de igualdad para los usuarios, según resulta del artículo 150 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y, en general, prestarlo conforme al mismo régimen jurídico que resultaría de aplicación a ese servicio cuando es de prestación obligatoria, sin que pueda incorporar discriminaciones injustificadas para los empadronados en otros municipios».
Para la resolución del recurso, el TS comienza poniendo en duda que la calificación jurídica de tasa sea la más adecuada para este tipo de contraprestación local, a la luz de anteriores resoluciones como, por ejemplo, la STS 856/2020, de 23 de junio, ECLI:ES:TS:2020:1839. Sin embargo, ante la ausencia de debate por las partes sobre la naturaleza de tales prestaciones, la Sala entiende que «debemos asumir la calificación de tasa reconocida por la ordenanza -así como por la sentencia recurrida y, en definitiva, por ambas partes-, abordando el recurso de casación en el marco en el que viene configurado».
Tras lo anterior, el TS aborda la bonificación impugnada desde el ámbito de la reserva de ley tributaria, concluyendo que el «establecimiento de bonificaciones o reducciones -en general, beneficios fiscales- por vía de reglamento es un tema polémico que hemos tratado en diversas ocasiones, conformando una jurisprudencia, en cuyo seno, la interpretación que mantiene la Sala de instancia del principio de reserva de ley tiene difícil encaje», añadiendo a continuación que, en consecuencia, «al tener que existir una previsión normativa de rango legal, no cabría avalar, del modo que hace la sentencia de instancia, que las ordenanzas fiscales pueden fijar, establecer y, a la postre, regular, la aplicación de un beneficio fiscal -como el que el Ayuntamiento de Bergara conforma sobre el criterio del empadronamiento- en la medida que no esté previsto en una disposición legal». En este punto, es ciertamente llamativo que ni la sentencia de instancia ni la de casación se plantean la aplicación de la Norma Foral 11/1989, de 5 de julio, Reguladora de las Haciendas Locales de Gipuzkoa, que, en particular su artículo 9, debería haber sido el objeto central del debate (lo que, por tratarse de normativa foral, debería haber supuesto la inadmisión del recurso de casación).
A continuación, la Sala se plantea si el establecimiento de una bonificación por causa del empadronamiento es respetuoso del principio de igualdad. El TS comienza recordando su propia jurisprudencia, en la que ha habido pronunciamientos favorables a la consideración del empadronamiento como criterio válido para la determinación de una tarifa diferenciada en ámbitos de competencia local. En particular, esta fue la opinión del TS (SSTS de 16 de julio de 1998, recurso 12211/1991 y de 15 de julio de 2002, recurso 7729/1997) al enjuiciar las ordenanzas reguladoras del aparcamiento (ORA). En ellas, «se admitió el criterio de residencia, que exige normalmente el empadronamiento, para establecer diferenciaciones sustanciales en las tasas, con el argumento de que el residente, con domicilio en la zona ORA, merece la consideración de usuario especial y como tal puede convertirse en una circunstancia o elemento de diferenciación jurídicamente atendible, sin que ello suponga necesariamente una vulneración del principio de igualdad». Sin embargo, en contraste con lo anterior, entiende ahora el TS que «la consideración lógica y funcional que unas ordenanzas reguladoras del aparcamiento presentan con el criterio del empadronamiento, no se encuentra presente en este caso en el que, entendemos, no cabe otorgar relevancia jurídica a dicha circunstancia como elemento distintivo».
A mayor abundamiento, el TS recuerda que habría sido posible, de acuerdo con la Ley de Haciendas Locales, modular la cuantía de las tasas en virtud de la capacidad económica de los sujetos pasivos. Sin embargo, la Sala entiende que «la motivación económica se encuentra ausente en el presente recurso de casación, toda vez que el argumento que al respecto se ofrece -que las personas empadronadas contribuirían por una doble vía al sostenimiento del servicio (abono de las tasas y contribución mediante el pago de los impuestos municipales)- no puede ser acogido, ante la circunstancia de que los no empadronados también pueden estar sometidos a los tributos locales». Dejando de lado que, en la normalidad de los casos, hay una clara correlación entre el pago de tributos y el empadronamiento, parece olvidar la Sala la capital relevancia que el empadronamiento tiene en el sistema de financiación local. En todo caso, la capacidad económica a la que se refiere la ley no guarda relación con las muy importantes consecuencias económico-financieras que el empadronamiento tiene para las entidades locales.
En virtud de lo anterior, el TS establece el siguiente criterio jurisprudencial que, sin decirlo abiertamente, corrige el confuso auto de planteamiento inicial, concluyendo que «un ayuntamiento no puede establecer diferencias cuantitativas en una tasa por la utilización de frontones, piscinas e instalaciones polideportivas municipales, atendiendo a que los usuarios estén o no empadronados en el municipio, al no erigirse el empadronamiento, en este caso, en un criterio razonable y objetivo a los efectos de justificar aquellas».
Más allá de las justificadas razones que existen para discrepar de la fundamentación de la Sala, convendría que el legislador estatal completase, como parcialmente se ha hecho ya en la normativa foral guipuzcoana, la Ley de Haciendas Locales, aclarando qué beneficios fiscales son admisibles en el ámbito de las tasas.
César Martínez Sánchez
Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario
Universidad Autónoma de Madrid
