La presente entrada de blog tiene como objetivo ofrecer una breve reflexión sobre las funciones que pueden desempeñar los Planes de Acción Local (en adelante, PAL), en ejecución de la Agenda Urbana Española (en adelante, AUE), como procesos participativos estratégicos encuadrados teóricamente dentro de la denominada “actividad informal de la Administración”.
Empezando por la definición de los elementos más destacados de la Agenda Urbana Española, la AUE, aprobada por el Consejo de Ministros el 22 de febrero de 2019, tiene la consideración de Política Nacional Urbana en materia de sostenibilidad en España. La AUE nació con la vocación de cumplir con los compromisos internacionales adoptados de conformidad con: a) la Agenda 2030; b) la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas; y c) la Agenda Urbana para la Unión Europea. Buscando la máxima alineación posible con las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la AUE es, realmente, la concreción y traslación a España del ODS 11, que reclama ciudades y comunidades sostenibles en las tres dimensiones (social, ambiental y económica).
La AUE, más que un conjunto de documentos estratégicos, constituye un marco de herramientas de análisis, diagnóstico y evaluación de las políticas locales en materia de sostenibilidad. Pretende servir de base, desde la perspectiva metodológica, para guiar a las entidades locales en su tarea de elaboración de los PAL que son, realmente, los instrumentos que dotan de operatividad a los contenidos de la AUE. Aunque han transcurrido algo menos de cuatro años desde la adopción de la AUE, todavía no hay datos disponibles sobre el número exacto de entidades locales que han procedido a ejecutar los contenidos de la AUE a través de la adopción de PAL. Sin embargo, conforme a la resolución definitiva de la convocatoria de ayudas para la elaboración de proyectos piloto de PAL de la AUE (Orden TMA/957/2021 del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, de 7 de septiembre), al menos 121 entidades locales en España cuentan desde hace unos meses con una subvención ad hoc -que varía entre 50.000 y 300.000 euros- para la elaboración de dichos planes.
Debe recordarse que la AUE, como ella misma enuncia, al igual que los PAL aprobados por las entidades locales en ejecución de la AUE, carecen de valor normativo directo y son de adhesión voluntaria por los gobiernos locales interesados en materia de desarrollo urbano y rural sostenible. Sin embargo, una aproximación estrictamente jurídico-formal a la naturaleza de este tipo de procedimientos suele reducir la AUE a un documento de intenciones o buenas prácticas, quitando valor a la influencia directiva que ella pueda tener sobre los procesos de conformación sostenible de las ciudades. Es cierto que la aportación fundamental de la AUE no es tanto su carácter disruptivo o novedoso en cuanto a los contenidos materiales de los objetivos que establece, sino, sobre todo, su forma de elaboración y funcionamiento que pone a disposición de los municipios urbanos y rurales algunas herramientas para poder planificar y evaluar sus prioridades e iniciativas sostenibles.
En este sentido, tanto la AUE como los PAL contienen una serie de elementos muy propios de los procesos planificadores. En estos procesos se realiza, por una parte, un análisis cognitivo de diagnóstico de la situación de la realidad de las cosas sobre la que se quiere proyectar la actividad planificadora y un juicio de pronóstico sobre su evolución; y, por otra, se decide sobre la fijación de objetivos concretos y de medidas para alcanzarlos, que se diseñan mediante un juicio de ponderación entre alternativas (J.M. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO).
En este clave, la AUE, aunque no adoptada formalmente como un plan, sino que necesitada de ulterior concreción por los PAL, contiene: a) un diagnóstico de la realidad urbana y rural en España; b) un marco estratégico estructurado en un Decálogo de Objetivos con 30 objetivos específicos y 291 líneas de actuación; c) un sistema de indicadores cualitativos y cuantitativos que permite realizar la evaluación y seguimiento del cumplimiento de los objetivos; d) unas fichas que ilustran la forma de elaboración los PAL para la implementación de la AUE; y e) un Plan de Acción para la Administración General del Estado con propuestas concretas desde el ámbito de las competencias estatales.
Por su naturaleza, los PAL, adoptados en desarrollo y ejecución de la AUE, se podrían calificar como instrumentos estratégicos de Derecho blando que, desde la perspectiva teórico-jurídica, parecen encajar sin mayores dificultades dentro de la denominada actividad informal de la Administración. Esta actividad, diferenciada en sus presupuestos de la teoría de las formas tradicionales de actuación administrativa, es jurídicamente poco estructurada y dirigida principalmente a obtener efectos fácticos.
En este marco, la declaración voluntaria de un municipio como un territorio ordenado conforme a un PAL para su desarrollo sostenible constituye un primer paso trascendente para justificar y motivar las distintas acciones y proyectos que se irán materializando en el municipio. La adopción de este tipo de planes con efectos más ad intra que ad extra es una forma de la actuación administrativa que persigue crear un efecto de auto-vinculación –al menos política- de la Administración municipal a la consecución de la sostenibilidad, convirtiendo estas acciones en menos vulnerables a los cambios de gobierno. Esto sucede porque la reversión o incumplimiento patente del contenido de un plan estratégico puede tener importantes costes políticos y un empeoramiento, en términos generales, de la imagen del municipio frente a su ciudadanía.
Una vez ubicados los planes de acción local en ejecución de la AUE dentro de la actividad informal de la Administración, la siguiente cuestión concierne las funciones que los PAL pueden desempeñar con el fin de dinamizar la transformación sostenible de las ciudades.
La primera función que debe reconocerse a los PAL es la cognitiva o heurística. Durante el proceso de elaboración de los PAL, caracterizado en un primer momento por los análisis cognitivos de diagnóstico, las entidades locales se vuelven más conscientes de los problemas o circunstancias ambientales, geopolíticas o socio-económicas que afectan a sus territorios. Una vez analizados los datos, las entidades locales cuentan con una base empírica más sólida para examinar las posibilidades de integración de los criterios de sostenibilidad en sus políticas sectoriales.
La segunda función, ligada a la anterior, de estos instrumentos es la de determinación de los costes y beneficios que conlleva la implantación de políticas sostenibles en los municipios. Así, un plan elaborado con precisión técnica que muestre los resultados de un inventario de las actividades generadoras de GEI en cada municipio, de concentración de los GEI en varios momentos temporales, de los porcentajes de consumo de energía procedente de fuentes renovables y de los ahorros conseguidos por medidas de eficiencia energética sirve de base fáctica para la cuantificación de los costes y beneficios derivados de ciertas decisiones –públicas o privadas- en sectores como el energético, el de movilidad, el de residuos, el de edificación, etc.
La tercera función de la construcción de estos modelos de actuación administrativa informal que pivotan sobre la aprobación de planes estratégicos, tal y como son los PAL, es la participativa. La inclusión de los vecinos de un municipio en los procedimientos informales de elaboración de dichos planes puede resultar eficaz para la identificación temprana de posibles resistencias sociales a los objetivos o estrategias que se quieran promover por el gobierno municipal. A través del diseño de procedimientos abiertos a la participación pública en la fase de elaboración de los planes informales se consiguen varias ventajas. La planificación estratégica se dota de la flexibilidad necesaria para el posible cambio del contenido de las medidas propuestas. Se avanza hacía el consenso y la aceptación social de las medidas. Los vecinos se sienten oídos y tomados en cuenta. Mediante la participación pública y la oportunidad de formular comentarios y alegaciones pueden diagnosticarse, en un momento inicial, los posibles obstáculos jurídicos a los que se enfrentará, en su caso, la cristalización y tratamiento jurídico posterior de los objetivos políticos. En este sentido, existe una gran diferencia entre estos trámites de información y participación pública, poco formalizados en el caso de los instrumentos informales, y los que, por ejemplo, se prevén para la elaboración de planes con eficacia ad extra que toman la forma jurídica de las disposiciones de carácter general (como ordenanzas ambientales o planes urbanísticos). La diferencia se observa en que la elaboración de los segundos supone, normalmente, para la Administración local grandes costes técnico-económicos y en el momento del trámite de información y participación públicas, estos últimos ya constituyen productos bastante avanzados que son costosamente modificables. Por el contrario, los cauces informales de participación en el caso de instrumentos de Derecho blando se convierten en puntos reflexivos para todos los interesados y coadyuvan en la realización de un debate constructivo sobre las medidas sostenibles que se quieran implantar en el municipio.
La cuarta función que pueden desempeñar los PAL es la coordinadora o sistemática. Los PAL pueden utilizarse como el marco en el que se moverán todas las políticas o medidas locales sectoriales (en la edificación, en la planificación urbanística, en el ahorro energético y el impulso a las energías renovables para el consumo de energía eléctrica y térmica, en la gestión de los residuos y en la movilidad). Así, los PAL pueden servir como una suerte de supra-instrumento de planificación informal de todas las demás estrategias que ha adoptado o adoptará el municipio consiguiendo efectos sinérgicos que potencian la efectividad de dichos instrumentos (como son los planes de eficiencia energética y de promoción de las energías renovables, los planes de acción para la energía sostenible –PAES-, los planes de movilidad sostenible, los planes de calidad de aire que o las estrategias de desarrollo urbano sostenible).
Otra función que pueden desempeñar los PAL en ejecución de la AUE es la de control o auto-vinculación de la Administración a sus propios enunciados políticos. Dicha función de auto-vinculación administrativa y control político resulta beneficiosa en dos aspectos fundamentales. Por una parte, la Administración encauza sus actuaciones hacía el cumplimiento de los fines que ha preestablecido en sus instrumentos estratégicos ganando en coherencia y eficacia. Esto ayuda a la Administración municipal a efectuar un autocontrol sobre los avances que ha realizado en cada ámbito de la acción pública. Asimismo, los criterios y pautas de la actuación pública local en materia de sostenibilidad que se reflejan en este tipo de instrumentos de soft law sirven para completar en un momento posterior a las normas de conducta. Por otra parte, la ciudadanía ostenta, de este modo, una forma de control político del cumplimiento de la Administración municipal con los objetivos que se había auto-propuesto en materia de sostenibilidad. Y si los habitantes municipales consideran que el gobierno municipal ha incumplido con sus enunciados estratégicos, en el marco del Estado democrático, pueden optar por un cambio político en las siguientes elecciones.
Finalmente, otro aspecto ventajoso de los PAL es que, al constituir un ejemplo de buena práctica y experiencia transferible, puede provocar un efecto contagio, orientando e incentivando a otros municipios de características similares a proceder a la apertura de estos procedimientos participativos.
Cerrando esta breve reflexión, a pesar de la importante posición que ostentan las entidades locales en el sistema de la AUE para dotar de eficacia y operatividad sus diversos contenidos, debe recordarse que la consecución de aquellos depende también, en gran medida, de las competencias y activismo jurídico-financiero de los otros niveles de gobierno. La razón es que los distintos objetivos que establece la AUE se proyectan sobre materias en las que el espacio de intervención local puede verse condicionado y, a menudo, limitado por las políticas e instrumentos jurídicos que adoptan los niveles supralocales del poder (cambio climático, garantía de acceso a la vivienda, innovación digital, ordenación del territorio, etc.).
Sofia Simou
Profesora de Derecho Administrativo
Instituto de Derecho Local
Universidad Autónoma de Madrid
