El Tribunal Supremo ha zanjado definitivamente la polémica en torno a la ejecución de las decisiones judiciales que declararon la nulidad del Decreto 55/2007, de 10 de abril, por el que se aprobaba definitivamente el Proyecto de Interés Regional promovido por Marina Isla de Valdecañas, S.A. La Sentencia de 9 de febrero de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:481), en una prolija y premiosa decisión de 66 folios, casa la previa decisión de la Sala de Extremadura en el incidente de ejecución -Autos de 30 de junio de 2020 y 21 de septiembre de 2020) y, corrigiendo la postura del Tribunal Superior de Justicia que buscaba un equilibrio que evitase cuantiosas indemnizaciones mediante la apreciación de una inejecución parcial, ordena la demolición de las edificaciones ya ejecutadas (un hotel de 4 estrellas, 180 viviendas unifamiliares, campo de golf , un club náutico, una playa artificial y otras instaciones). Tras la declaración de inconstitucionalidad de la Ley 9/2011, de 29 de marzo, de modificación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura por la Sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019 (de la que me ocupe en una entrada anterior del blog – El desarrollo urbanístico de los municipios cuyo territorio se encuentra incluido en la Red Natura 2000 en entredicho. A propósito de la STC 134/2019-), se cierra ahora el círculo sobre la relación entre desarrollo urbanístico y protección de los espacios de la Red Natura 2000, ineludiblemente decantada hacia la preservación de estos espacios. Debe recordarse que el Tribunal Constitucional había afirmado que cualquier actuación de nueva urbanización que se establezca por un instrumento de planeamiento urbanístico sobre suelos incorporados en la Red Natura 2000 sólo puede producirse si (i) el suelo ha cambiado sus características naturales de forma significativa como consecuencia de la evolución natural del espacio; y (ii) existen estudios científicos que demuestren la realidad de la evolución natural del espacio, que no puede derivar de actuaciones humanas directamente dirigidas a transformar el suelo. Circunstancia que debe ser validada, en el plano formal (procedimental) por la Comisión Europea.
La decisión del Tribunal Supremo adopta como punto de partida la cuestión que presenta intéres casacional objetivo, fijada por Auto de 6 de mayo de 2021, en los siguientes términos: «Si cabe apreciar imposibilidad material de ejecución de una sentencia –respecto de todo lo que ya ha sido construido- cuando, en otro caso, se verían seriamente afectados intereses de carácter socioeconómico o de otra índole, siempre que quede debidamente garantizada la integridad ambiental». Tras recoger tanto los argumentos adoptados por las partes (Fundamento de Derecho 2º, págs. 21 a 38), como la argumentación de los los Autos del Tribunal Superior de Justicia (Fundamento de Derecho 3º, págs. 38 a 46, que ya había expuesta en el Fundamento de Derecho 1º, págs. 8 a 21), el Tribunal Supremo completa su interpretación del art. 105.2 LJCA como norma de control de la actuación administrativa.
Para ello, recuerda en primer lugar su consolidada doctrina sobre la inejecución del art. 105.2 LJCA (Fundamento de Derecho 4º, págs. 46 a 50) por lo que refiere a la figura de la inejecución material. Constata que lo que constituye una causa de imposibilidad material no está definido en el art. 105 LJCA. Su alcance ha sido concretado, de forma restrictiva para preservar la tutela del derecho fundamental a la ejecución del fallo en sus propios términos, desde una perspectiva causística por el Tribunal Supremo. Y esa concreción se ha verificado en última instancia proyectando un análisis ponderativo de los intereses en presencia. Los diversos y previos pronunciamientos ya han precisado como norma de precedencia condicionada que ni los altos costes derivados de la necesidad de demoler lo ilegalmente construido, ni la complejidad de esa operación suponen una imposibilidad material de ejecutar el fallo. En definitiva, la simple transformación física del suelo no se equipara a la imposibilidad material. Como axioma se afirma que la imposibilidad debe entenderse en el sentido más restrictivo y estricto, y en términos de imposibilidad absoluta; esto es, absoluta imposibilidad física.
Tras ello, el Tribunal Supremo encara la fundamentación adoptada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Éste había concluido la imposibilidad material parcial respecto de lo ya construido al considerar, sintéticamente, (i) que no se había producido un impacto negativo sobre el medioambiente, máxime cuando se habían adoptado medidas para proteger y garantizar debidamente el medioambiente, donde el proceso de eutrofización del embalse -contaminación por exceso de nutrientes, fundamentalmente nitrógeno y fósforo- no deriva de la urbanización del ámbito, y no existe una acreditación de los daños directos a las aves acuáticas; (ii) se produciría un grave perjuicio económico y social en una comarca en riesgo de despoblación; (v), el desequilibrio económico que puede suponer para las arcas autonómicas las indemnizaciones derivadas de la anulación; y (vi) el largo lapso transcurrido desde la implantación de la urbanización.
Partiendo de la doctrina fijada por la STC 134/2019, el Tribunal Supremo rechaza los diferentes motivos aducidos por la Sala de instancia. En primer lugar, la culminación de una actuación de transformación urbanística no preserva sino que cambia el destino del suelo objeto de la urbanización. En la medida en que la ejecución de las obras de urbanización implica siempre una grave alteración y supone una reducción de facto de la superficie protegida del espacio de la Red Natura 2000 no puede considerarse que no tenga ningún impacto sobre el medio ambiente. Aquí no se verifica ninguna ponderación. Simplemente se constata la errónea apreciación de la Sala de intancia.
Del artículo 5 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, se infiere no solo la prevalencia del planeamiento medioambiental sobre el urbanístico, como reflejo de la preponderancia de los valores medioambientales sobre los de mera ordenación del territorio , sino el que el planeamiento urbanístico ha de adaptarse a lo establecido en el planeamiento medioambiental. La inacción administrativa en tal adaptación de un instrumento de planificación urbanística no determina la desprotección de los ámbitos incluidos en el instrumento de ordenación para la protección de los recursos naturales. Aquí debe tenerse en cuenta que el artículo 21.2.a) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, determina el carácter reglado del suelo en situación básica de rural que deba quedar excluido de su transformación por determinación de la legislación de protección de la naturaleza, así como los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por sus valores, ecológicos, forestales, y paisajísticos. Carácter reglado que debe predicarse del suelo no urbanizable de especial protección. Ello no es óbice para que en los espacios naturales también pueden existir suelos clasificados como urbanos, cuando sobre los mismos se erige un núcleo preexistente integrado en la delimitación del parque. Pero no cabe alterar la clasificación de los suelos que tengan la condición de suelo no urbanizable de especial protección. El elemento clave es la concurrencia de una debida justificación específica de la alteración de la clasificación de los suelos no urbanizables de especial protección a suelos urbanizables o urbanos sobre la base del principio de no regresión . Al respecto no basta una motivación meramente formal o semántica, siendo necesario una motivación material referida a la realidad de la ausencia de valores ambientales . Y ello porque la declaración de un espacio como protegido no supone otra cosa que la constatación y reconocimiento de una realidad física. Sólo una posterior alteración de la realidad física suficientemente constatada permite la reclasificación. En caso contrario, el principio de no regresión excluye alterar la clasificación del suelo no urbanizable de especial protección. Consecuentemente, la interpretación finalista del fallo no permite eludir su cumplimiento sobre la base de que las construcciones ya ejecutadas dentro del ámbito protegido no suponen una afección a los valores ambientales. Si los terrenos sobre los que se ubicó tal urbanización materialmente reunían los valores ambientales protegidos, el principio de no regresión exige su demolición. El régimen de protección apropiada aplicable a los lugares que conforman un espacio protegido o incluido en la Red Natura 2000 exige que no se autoricen intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de tales lugares. Alteración que ocurre cuando una intervención conlleva el riesgo de reducir de forma significativa la superficie de un lugar, o de provocar la desaparición de especies prioritarias que estén presentes en él, o, por último, de tener como resultado la destrucción de dicho lugar o la eliminación de sus características representativas.
Respecto del perjuicio económico y social para una comarca en una clara situación de riesgo de despoblación, sí se efectúa un juicio ponderativo. Debe tenerse en cuenta que el municipio de El Gordo tiene en 2021 una población de 382 habitentes -manteniéndose con ligeras fluctuaciones desde los años 80, tras la gran pérdida de población en los años 50 y 60 del siglo pasado -, mientras que el Berrocalejo tiene en 2021 una población de 102 habitentes – con un declive sostenido desde esas fechas-. La ejecución de la urbanización ha generado importantes impuestos municipales que se han traducido en nuevas dotaciones públicas, a la vez que ha permitido un relativo aumento de los puestos de trabajo. En la atribución de peso a los distintos intereses, el Tribunal Supremo considera que la fijación de la población al territorio como consecuencia del aumento de la actividad turística y la limitada generación de empleo no presenta una gran dimensión frente a la protección de la legalidad urbanística y territorial y la protección del medio ambiente, valores que se encuentran ínsitos en el fallo y el derecho de los recurrentes a su ejecución en sus propios términos.
Finalmente, respecto de los posibles perjuicios para la hacienda autonómica derivados de las acciones de responsabilidad patrimonial a los que debería hacer frente la Comunidad Autónoma (cifrados en unos 140 millones de euros: 110 millones de indemnización a los propietarios, y 30 millones en costes de demolición y reposición, sin que se incorpore el valor del hotel, aún no cuantificado), el Tribunal Supremo remite a la posiblidad de considerar ampliable el presupuesto y establecer formas de ejecución por parte del órgano jurisdiccional, sin que ello pueda considerarse una causa de imposibilidad material.
Consecuentemente, el Tribunal Supremo concluye como respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo que «no cabe apreciar imposibilidad material de ejecución de las correspondientes sentencias, respecto de todo lo que ya ha sido construido, por la afectación de intereses de carácter socioeconómico o de otra índole». Por ello se ordena la demolición de lo ilegalmente construido. Esta es la conclusión ineludible que ha fijado el Tribunal Supremo.
Juan Antonio Chinchilla Peinado
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Instituto de Derecho y Gobierno Local
Universidad Autónoma de Madrid
