En un momento político en el que la desinformación y los populismos están cobrando fuerza, la evaluación de políticas públicas antes, durante y después de su implementación puede contribuir a contrarrestar estos fenómenos. La evaluación persigue mejorar la toma de decisiones y su impacto a través de la comprensión de qué funciona, por qué, para quién y bajo qué circunstancias (OCDE, 2020). Concretamente, la corriente evidence-based policymaking (políticas basadas en la evidencia), que se va imponiendo a nivel internacional, persigue minimizar el peso de las emociones en la toma de decisiones en favor de la información rigurosa con dos objetivos principales: utilizar el conocimiento existente derivado de la evaluación de programas para la toma de decisiones y generar conocimiento nuevo para que las futuras decisiones estén mejor informadas. Se trata de un enfoque que prioriza el valor del conocimiento y el análisis de los datos sobre ideología, las modas o la inercia.
A pesar de que el despliegue de las políticas de datos abiertos y los requisitos asociados a la buena gestión de los fondos NextGeneration UE constituyan una ocasión idónea para la institucionalización de la evaluación de políticas y servicios públicos, lo cierto es que se trata de una actividad poco implantada en nuestro país (Fedea, 2021). No solo se evalúa poco, sino que además se evalúa menos en comparación con otros países de nuestro entorno.
Según datos del Barómetro de la Evaluación de las políticas públicas en España (2021), promovido por el Ayuntamiento de Valencia, se constata la escasa aplicación de esta práctica en España tanto a nivel nacional, como autonómico y local en la misma medida. Las políticas que más se evalúan son las de cooperación internacional al desarrollo, los programas y proyectos financiados por la Unión Europea, las políticas educativas, de salud, empleo y, en general, políticas de gasto y protección social. Por ello, no sorprende que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia incluya entre los aspectos a abordar para la modernización de las Administraciones públicas la mejora de la evaluación ex ante y ex post de las políticas públicas dada su incidencia directa en la mejora de la eficiencia del gasto público.
A nivel internacional, la ausencia de una estrategia nacional de evaluación de políticas públicas y de personal capacitado se sitúan entre los principales desafíos (OCDE, 2020). Entre los factores que condicionan la evaluación en España destacan por su importancia, tal y como puede observarse en el siguiente gráfico, la cultura de la evaluación y la institucionalización de la evaluación.
Gráfico 1. Valoración de los principales factores que condicionan la evaluación en España
Fuente: Barómetro de la Evaluación de las Políticas Públicas en España (2021: 19).
Si la cultura de la evaluación es valiosa por su contribución a la eficacia y la transparencia de la acción pública, su institucionalización es necesaria porque provee los incentivos para un desarrollo sistemático de las evaluaciones, además de las reglas para una gestión clara y transparente. Precisamente, la necesidad de la institucionalización de la evaluación ha sido reconocida recientemente en otros estudios como el llevado a cabo por la AIReF (2021).
En la experiencia comparada, los marcos de evaluación suelen sustentarse en normas jurídicas, cuyo rango puede variar. Por ejemplo, el anclaje jurídico de la evaluación en países como Alemania o Francia se produce en el nivel constitucional. Ahora bien, la cuestión de la institucionalización no solo alude a la existencia de un marco regulatorio que obligue a la misma, sino también a la creación de estructuras encargadas de su ejecución. De hecho, hubo un tiempo en el que España contó con cierta institucionalidad en esta materia. En 2007 se creó la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL). En esa década también proliferaron diversas estructuras para la recogida y el seguimiento de datos como el Observatorio de Gobierno Local de la Fundació Carles Pi i Sunyer, que continúa en la actualidad dando soporte a los ayuntamientos catalanes. Sin embargo, la agencia española fue disuelta en 2017, pasando a integrarse en el Ministerio de Hacienda y Función Pública y cambiando su denominación por la de Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas (IEPP), con rango de subsecretaría general.
La AEVAL era la encargada de analizar y proveer información sobre la percepción de la ciudadanía acerca de la calidad de los servicios públicos, pero también de evaluar distintas políticas públicas, algunas de ellas (si bien las menos) de incidencia local como, por ejemplo, el desarrollo rural o la formación de empleados públicos de las administraciones locales. También elaboró diversos materiales, como guías para la ejecución de evaluaciones de políticas públicas. A día de hoy, el IEPP es la única organización de naturaleza pública en España dedicada exclusivamente a la evaluación de políticas y servicios públicos. Sin embargo, no ha llegado a recuperar los niveles de actividad de la época AEVAL.
Si descendemos al nivel local, la evaluación constituye un ejercicio aún más exótico. Buceando en los motores de búsqueda y en las bases documentales se encuentran pocas referencias al tema. De hecho, aunque la Federación Española de Municipios y Provincias aloja en su página web una sección donde se recopilan materiales sobre la evaluación de políticas públicas, ésta parece no haberse actualizado desde 2010, lo que da pistas del interés que concita la cuestión.
Entre las razones que se esgrimen para entender por qué la evaluación de políticas públicas está en esta situación emerge “la enorme fortaleza de las concepciones juridicista (sólo la norma importa) y economicista (sólo el balance contable importa) en la administración española”. La evaluación requiere, además de especialistas en derecho y en economía, la incorporación de otro tipo de perfiles en las administraciones públicas como sociólogos, politólogos, analistas de datos, etc. También, la movilización de un importante volumen de recursos (institucionales, personales, económicos, conocimiento, etc.) que, durante la crisis de 2010, justo cuando la institucionalidad de la evaluación despegaba, quedó mermada.
Otra cuestión interesante es que el tamaño municipal, que tanto explica en los estudios locales, no resulte predictivo de la institucionalización de la evaluación. De hecho, sorprende que en el caso de Madrid la necesidad de evaluar sus políticas solo se planteara durante el mandato de Manuela Carmena, bajo el que se aprobó la propuesta a iniciativa del Partido Socialista (PSOE). Cabe decir que, a pesar del cambio de gobierno, Ciudadanos (C’s) dio cierta continuidad al asunto al promover la publicación de la primera guía de evaluación de las políticas públicas del Ayuntamiento de Madrid en 2020, si bien resulta imposible acceder a dicho documento a través de la web para analizar su alcance y contenido. Pero otros municipios más pequeños, como es el caso de Segovia, también se han sumado a la reclamación de la necesidad de introducir herramientas de evaluación de sus políticas municipales.
En suma, la institucionalización de la evaluación de políticas públicas sigue siendo una asignatura pendiente en nuestro país en todos los niveles, y ello a pesar de la convicción extendida de que se trata de una cuestión fundamental, no solo para una buena gestión pública en general (y de los fondos europeos en particular), sino sobre todo para el buen funcionamiento de nuestras democracias.
Moneyba González Medina
Profesora del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Instituto de Derecho y Gobierno Local
Universidad Autónoma de Madrid
