En verano de 2022 tuve la oportunidad de realizar, en el marco del proyecto europeo LoGov (Horizon 2020. No 823961), una estancia de dos meses en el Dullah Omar Institute de la Universidad de Western Cape en Sudáfrica. La presente entrada de blog tiene como objeto presentar brevemente algunas notas esenciales del régimen jurídico de los gobiernos locales en el país sudafricano, fruto de la investigación realizada en el marco del proyecto mencionado.
Sudáfrica es un país caracterizado por un alto nivel de descentralización política similar al español. Tiene un sistema de gobierno multinivel organizado a escala nacional, provincial y local. El país se organiza en nueve Provincias, siendo aquellas el nivel de gobierno parecido al autonómico en España. Cada una de las nueve Provincias cuenta con una asamblea legislativa unicameral elegida cada cinco años por representación proporcional. Las competencias de las provincias se establecen en la Constitución como áreas funcionales. En el esquema 4A (Schedule 4A) de la Constitución Sudafricana de 1996 (en adelante, la Constitución) se especifican las áreas funcionales sobre las que se proyectan las competencias legislativas concurrentes entre el Estado y las Provincias (vivienda, medioambiente, educación, industria, desarrollo poblacional, comercio, transportes, etc.). En el esquema 5A (Schedule 5A) se establecen las competencias legislativas exclusivas de las Provincias (abastos, deportes provinciales, tráfico y carreteras, bibliotecas, cultura, etc.).
Las Provincias se dividen a su vez en 52 distritos municipales: 8 municipios metropolitanos y 44 municipios de distrito. Los municipios de distrito se subdividen a su vez en 205 municipios locales. Los municipios metropolitanos, que gobiernan las mayores aglomeraciones urbanas como en Ciudad del Cabo, Pretoria y Johannesburgo, desempeñan las funciones tanto de los municipios de distrito como de los municipios locales.
El revitalizado gobierno local de Sudáfrica recibió el sello de su aprobación en las elecciones de 1995/1996 y es, con diferencia, la estructura más democrática surgida del acuerdo negociado después de la abolición del apartheid. El régimen de los gobiernos locales, los problemas que afrontan y sus formas de funcionamiento son jurídicamente muy similares al sistema español de gobiernos locales aunque con dos matices fundamentales: la alta densidad regulatoria del régimen de los gobiernos locales en Sudáfrica a nivel constitucional y la excesivamente asimétrica operatividad práctica del régimen jurídico establecido.
En cuanto a lo primero, la Constitución dedica un capítulo entero (chapter 7) y más de 20 referencias a los gobiernos locales ubicadas en sus distintas secciones relativas al reparto de competencias, tipos de control, financiación, etc. Esta situación es destacable si se parte de las escuetas referencias a los gobiernos locales que se encuentran a nivel constitucional en España. El hecho de que la Constitución reconociera el gobierno local como esfera de gobierno supuso que el estatus del gobierno local en su conjunto y el de los municipios mejorara significativamente.
De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución, el municipio tiene derecho a gobernar los asuntos de local de su comunidad de forma democrática y responsable (función reguladora). La Constitución reconoce tres categorías de municipios: categoría A, B y C. Los municipios metropolitanos (categoría A) tienen autoridad ejecutiva y normativa exclusiva en sus respectivas áreas de jurisdicción. Los municipios locales (categoría B), que en la actualidad suman 205, comparten su autoridad ejecutiva y normativa municipal con los municipios de distrito (categoría C). Los municipios de distrito tienen organización y funciones parecidas a las provincias españolas, siendo la gestión del agua una responsabilidad importante de algunos de aquellos. Estos municipios paraguas (actualmente 44) se crearon, entre otras razones, para proporcionar asistencia y maximizar las economías de escala en zonas donde hay municipios con poca capacidad financiera, técnica y ejecutiva.
El reparto de competencias y de las responsabilidades en la prestación de servicios públicos no se basa en la distinción urbano-rural, siendo, como en España, el régimen bastante uniformizado. En la práctica, sin embargo, los municipios metropolitanos y locales gobiernan principalmente en zonas urbanas, mientras que los municipios de distrito suelen gobernar en zonas rurales y semirurales.
El régimen constitucional de los gobiernos locales, altamente denso, se puede observar con claridad en el capítulo 7 (arts. 151-167) de la Constitución, tal y como se mencionó con anterioridad. En él se establecen: el principio de autonomía local (art. 151.3), la prohibición de los otros niveles de gobierno de interferir en el ejercicio de sus funciones y poderes; los objetivos de los gobiernos locales; las obligaciones de desarrollo (developmental duties) de sus funciones para el desarrollo económico y social de las comunidades; la participación de los municipios en el gobierno co-operativo; las formas de establecimiento de los municipios y la obligación del legislador nacional de crear criterios para la vinculación de las distintas áreas geográficas a alguna de las categorías enunciadas; la división de las funciones cuando un área recaiga bajo tanto los municipios de categoría B como C.; reglas sobre la composición y elección de los consejos municipales, la afiliación a los mismos, la duración de los mandatos, algunas reglas sobre procedimientos municipales internos; la prohibición de delegación de la adopción de ordenanzas, de la aprobación de presupuestos y de la imposición de tributos; y, finalmente, las áreas funcionales en las que los gobiernos locales deben obligatoriamente ostentar competencias normativas y ejecutivas.
Más en concreto, de la interrelación del artículo 156 y de las esquemas 4B y 5B de la Constitucional se deducen los espacios funcionales en los que los gobiernos locales deben, en todo caso, ostentar competencias mediante la correspondiente atribución específica de las mismas por la legislación provincial y estatal (turismo local, planeamiento urbanístico, transporte urbano, medioambiente urbano, agua, electricidad, alcantarillado, control de la contaminación, etc.). Los municipios sudafricanos, igual que en la cultura jurídica continental europea, tienen potestad para aprobar ordenanzas para la administración eficaz de los distintos asuntos recaídos en los ámbitos funcionales expuestos.
El artículo 156.4 de la Constitución prevé expresamente los términos en los que opera el principio de subsidiariedad en relación con los gobiernos locales. Así, si una materia de las incluidas en los esquemas 4A y 5A puede administrarse más eficazmente a nivel local y el municipio tiene la capacidad de administración, entonces es obligatorio asignarla a los municipios a través de la formalización de un acuerdo (realmente, se trata de transferencias de competencias en los términos que se establezcan). Por ejemplo, en materia de vivienda, algunos municipios metropolitanos, por su mayor capacidad de gestión, se han involucrado activamente en la gestión de estas políticas aunque, en principio, esta área funcional fuera de competencia nacional y provincial.
Debe destacarse, además, que la Constitución Sudafricana establece de forma expresa reglas sobre resolución de conflictos normativos. Por ejemplo, el artículo 156.3 prevé expresamente que una ordenanza contraria a la legislación nacional se considerará inválida. Esto desde el punto de vista de ordenamientos que resuelven este tipo de conflictos mediante la operatividad de principios jurídicos, como el de jerarquía, resulta bastante sorprendente.
Finalmente, varios preceptos constitucionales como el artículo 155(7) de la Constitución establecen los términos en los gobiernos nacional y provincial pueden supervisar el desempeño eficaz de las funciones de los municipios con respecto a los asuntos enumerados en los esquemas 4B y 5B. Asimismo, destacables son los términos, por su amplitud y concreción del artículo 139 de la Constitución, en los que puede desenvolverse la intervención provincial en la esfera local, si no se prestan eficazmente los servicios obligatorios, algo que en la práctica es muy difícilmente controlable por el estado defectuoso del cumplimiento de los servicios públicos obligatorios.
La concreción y desarrollo de todas estas reglas constitucionales viene de la mano de principalmente tres leyes nacionales referidas a los gobiernos locales (la Municipal Systems Act 2000, la Municipal Structures Act 2000 y la Municipal Finance Management Act 2003).
Sudáfrica tiene un sistema uniforme de finanzas públicas para los gobiernos locales (recaudación, gasto y gestión financiera) regulado, en una parte, a nivel constitucional y desarrollado, por otra parte, por la citada Municipal Finance Management Act. Las tres fuentes de financiación de los gobiernos locales derivan, en primer lugar, de: a) su capacidad de imponer y recaudar tributos (impuestos -fundamentalmente, el del IBI- y tasas por prestación de servicios), aunque la Constitución permite al Gobierno nacional descentralizar otros impuestos y gravámenes; b) de las subvenciones/transferencias (grants) intergubernamentales -el artículo 214(1)(a) de la Constitución establece el reparto equitativo de los ingresos recaudados a nivel nacional entre las esferas de gobierno nacional, provincial y local en cada ejercicio financiero-; y c) los préstamos para financiar gastos corrientes y de capital (art. 230a de la Constitución). Los préstamos municipales dependen en gran medida de la solvencia de un municipio que, a menudo, viene determinada por los agentes del sector privado. En general, los municipios tienen discreción para gastar sus propios ingresos y las subvenciones/transferencias no condicionadas. No obstante, existen normas sobre cómo deben gastar los municipios determinados fondos. El incumplimiento de algunos de los requisitos de gasto puede tener graves consecuencias. El Tesoro nacional puede, por ejemplo, suspender la transferencia de subvenciones intergubernamentales al municipio correspondiente.
Ahora bien, tal y como se adelantó, esta alta concreción constitucional del régimen de gobiernos locales en Sudáfrica, aunque no fácilmente comprensible desde el punto de vista de las previsiones a los gobiernos locales en las constituciones europeas, fuera posiblemente necesaria hace 25 años para reivindicar el estatus de los gobiernos locales en un país en el que la segregación racial y la corrupción se reflejaban en todas las estructuras gubernativas, así como en el territorio. La segregación racial en Sudáfrica avalaba la existencia de consejos comunitarios, juntas consultivas y autoridades locales designadas para las zonas urbanas negras. Estas instituciones carecían de legitimidad, tenían poca autoridad, una financiación inadecuada y, frecuentemente, estaban formadas por personas nombradas por el gobierno nacional. Las comunidades indias y de color se regían por estructuras de gobierno local independientes, subordinadas a los gobiernos nacional y provincial. Por último, las autoridades locales de pleno derecho gobernaban comunidades o zonas exclusivamente blancas. El apartheid pretendía limitar que los municipios blancos acomodados asumieran la carga financiera de los servicios prestados a las comunidades negras desfavorecidas. Por lo tanto, cuando Sudáfrica se convirtió en una democracia, surgió la necesidad imperiosa de integrar estas instituciones locales fragmentadas. La fusión de municipios era inevitable para conseguir municipios no raciales.
En este sentido, lo que más sorprende en la práctica en este país, donde se ha optado por un régimen jurídico de los gobiernos locales en la actualidad muy uniforme, es la tremenda asimetría en el desempeño de las funciones constitucionales y en la prestación de los servicios públicos locales entre las distintas categorías de municipios. Debido, principalmente, al apartheid, los municipios sudafricanos son muy difícilmente comparables entre sí. Por un lado, se observan suburbios “blancos” opulentos con servicios municipales comparables a los de los suburbios acomodados de los países desarrollados y, por otro, municipios “negros” en expansión con escasos o ningún servicio público. Aunque la Constitución trajo consigo grandes transformaciones en algunas áreas, los fracasos son comunes, por ejemplo, en la transformación espacial, ya que el paisaje del apartheid sigue en gran medida intacto 27 años después de su terminación formal. La corrupción y el déficit técnico en la formación de los funcionarios públicos, entre otros problemas, siguen socavando la capacidad de los gobiernos locales para cumplir con sus obligaciones constitucionales.
Sofía Simou
Profesora Ayudante Doctora de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
