Se acerca el mes de junio y toca hacer balance de lo aprendido en el curso enfrentándose a los temidos exámenes. Como si de un estudiante se tratase, la Administración se enfrenta a su propio periodo de evaluación en relación con la temporalidad de su personal. Una asignatura que ha ido quedando pendiente curso tras curso y que lejos de conseguir el aprobado, se ha ido consolidando el suspenso.
La temporalidad en la Administración pública no es algo novedoso. Es un problema que se arrastra desde hace mucho tiempo y que ha ido empeorando en los últimos años, como puede apreciarse en la gráfica 1. Según los datos de la EPA de los últimos 15 años, el incremento de la temporalidad en el sector público ha sido constante desde 2013. El porcentaje de temporalidad está lejos de lo considerado adecuado para la Administración (8%), llegando en 2022 a más del 24% de los trabajadores públicos. Otra de las características que podemos extraer de los datos de temporalidad en la Administración es que castiga más a las mujeres que a los hombres. Una cuestión que también se produce en el sector privado.
Fuente: Elaboración propia con datos de la EPA del INE (www.ine.es).
En lo relativo a las causas de la temporalidad, no es posible aislar una e identificarla como única causante de este problema. Son varias las causas que han llevado a la situación actual. Entre ellas pueden apuntarse las causas presupuestarias, que, seguramente, sean las que hayan incidido con mayor intensidad. Las crisis económicas y presupuestarias, que se han encadenado en las últimos años, han propiciado limitaciones presupuestarias y la inclusión de tasas de reposición que han limitado o incluso anulado la posibilidad de contratación indefinida por parte de las administraciones. Por ello, estas administraciones han acudido a la contratación de personal temporal, incluso excediendo los límites de la causalidad del contrato temporal, para poder mantener los servicios públicos.
Sobre esta cuestión de las medidas presupuestarias es necesario hacer una apreciación. Si bien es cierto que nuestro Tribunal Supremo las ha admitido como excepción para cumplir los plazos para la ejecución de las ofertas de empleo público, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha considerado que estas medidas presupuestarias no pueden justificar la falta de cualquier medida preventiva contra el abuso de la contratación temporal ni restringir la protección de estos trabajadores [STJUE de 3 de junio de 2021 (asunto C-726/19) (ECLI:EU:C.2021:439)]. Esta doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha obligado al Tribunal Supremo a replantearse su postura. De esta forma, en la actualidad ha determinado que no es posible justificar la prolongación inusual de los contratos de interinidad porque las leyes presupuestarias limiten la aprobación de ofertas públicas de empleo [STS (Sala de lo Social) de 28 de junio de 2021 (rec. 3263/2019) (ECLI:ES:TS:2021:2454)].
Junto a las causas presupuestarias, pueden identificarse otras, que tienen mayor o menor incidencia y dependen de cada Administración. En este grupo de causas puede mencionarse el reducido número de efectivos que conforman los equipos municipales de recursos humanos, que también se ven afectados por la temporalidad, o la desidia de muchos responsables políticos, que no han tenido entre sus prioridades esta cuestión. Pero también, se han producido, en ocasiones, conflictos entre la Administración, los representantes sindicales y los propios perjudicados por la temporalidad, que no querían que sus puestos de trabajo se vieran afectados por la posible convocatoria de oposiciones y la necesidad de concurrir a ellas. El miedo a perder su trabajo era mayor que la posibilidad de conseguir la ansiada estabilidad.
Igual que ocurre con las causas, las consecuencias de la temporalidad son variadas. Por un lado, las que sufren individualmente los trabajadores temporales, que se ven en una situación constante de inseguridad, que condiciona su vida. Por ejemplo, cuestiones básicas como plantearse la adquisición de una vivienda o la idea de formar una familia se ven supeditadas por la precariedad en el empleo. Por otro, las que podemos denominar como organizativas de las administraciones, que sufren la inestabilidad de los equipos de trabajo y la desmotivación de los trabajadores que tienen una sensación constante de eventualidad. También puede observarse otro problema, que se intensificará en los próximos años, se trata del envejecimiento de las plantillas de las distintas administraciones porque no existe un relevo generacional. Además de las causas apuntadas, no puede olvidarse la alta judicialización que provoca la temporalidad. Este colectivo, en muchas ocasiones, se ve obligado a interponer demandas para que sean reconocidos sus derechos por los tribunales, especialmente sus derechos económicos.
En esta situación y consciente el legislador de los problemas que genera la temporalidad, tanto a corto como a largo plazo, ha intentado realizar modificaciones legislativas y ha establecido procesos de estabilización extraordinarios para conseguir llegar a un porcentaje de temporalidad aceptable. Así, la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, regula no solo un proceso de estabilización extraordinaria, sino dos. Uno en su artículo 2 para aquellas plazas de naturaleza estructural que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020. El segundo, regulado en la disposición adicional sexta, que establece una convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración, que el legislador ha establecido en las plazas ocupadas de forma ininterrumpida con anteriores dad al 1 de enero de 2016.
Los procesos de estabilización no son algo novedoso. En los últimos 15 años se han planteado otros dos procedimientos extraordinarios. El primero, el establecido en la disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público, que bajo el título de “consolidación del empleo temporal” permitía la valoración específica de la experiencia adquirida en los puestos de trabajo objeto de la convocatoria en la fase de concurso. El segundo proceso, contenido en la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y en la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, articulaba unos procesos de estabilización con el objetivo de situar la tasa de temporalidad por debajo del 8%. Sin embargo, como se aprecia en el gráfico de temporalidad en la Administración, estas estabilizaciones no han surtido el efecto deseado. No solo no se ha reducido la temporalidad, sino que ha aumentado considerablemente.
Volviendo a la estabilización de la Ley 20/2021, este procedimiento está generando muchas dudas e incertidumbre, que, seguramente, terminen ante los tribunales que tendrán que pronunciarse sobre todas estas cuestiones. Incluso, es posible, que termine ante el Tribunal Constitucional, porque no son pocos los interrogantes que se han planteado sobre su constitucionalidad.
Sin embargo, lo que es cierto, es que no deja de ser una gran oportunidad para estabilizar todas esas plazas que han estado cubiertas de forma ininterrumpida por tiempo que sobrepasa no solo lo deseable sino lo aceptable. Y aquí es donde hay que hacer el primer y gran matiz de los procesos de estabilización: se estabilizan plazas y no se consolidan personas. Aunque no puede olvidarse que las personas que están ocupando esas plazas partirán desde una situación de ventaja que otras que quieran acceder y no cuenten con los años de prestación de servicios en esas plazas concretas. Pero en ningún caso, es aceptable que las plazas estén asignadas con antelación y no exista la oportunidad de que pueda ser una persona diferente a la que la esté ocupando en la actualidad la que obtenga dicha plaza. Es necesario un procedimiento que garantice los principios de acceso al empleo público para que supere el test de constitucionalidad.
Además de las dudas legales o constitucionales que puedan generar estos procedimientos, también hay que atender a los plazos que se han establecido en la disposición, y que sin duda, estarán causando problemas a las distintas administraciones, especialmente, a los entes locales. Y es que en apenas unos días, antes del 1 de junio, deben haberse publicado los procesos en los respectivos diarios oficiales. Además la publicación de las convocatorias de los procesos selectivos se deberá producir antes de finalizar este año, para que la resolución de finalización esté antes del 31 de diciembre de 2024. Plazos muy ajustados, que evidentemente, buscan no eternizar los procesos y dar una respuesta “rápida” a la temporalidad. En relación con ello y atendiendo al ámbito local, el legislador ha dispuesto la posibilidad de que los municipios encomienden la gestión de estos procesos a las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares, entes supramunicipales u órganos equivalentes en las Comunidades Autónomas uniprovinciales. Es una medida que intenta paliar la falta de recursos de los entes locales, pero que plantea la duda de si el resto de administraciones tienen los recursos suficientes para hacer frente a tan magna tarea.
Otra de las cuestiones que se plantean es la adaptación de estos procesos a las entidades del sector público empresarial. La disposición adicional séptima, establece la extensión de este proceso de estabilización a todos los entes del sector público, sin excepción. Así determina que “los preceptos contenidos en esta norma relativos a los procesos de estabilización serán de aplicación a las sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, sin perjuicio de la adecuación, en su caso, a la normativa específica”. La última parte de la disposición es esencial, porque es necesario adecuar los procesos extraordinarios de estabilización a los procedimientos de acceso al empleo en estos entes, que no pasan por los regulados en el EBEP. Ello supone que no es posible que estos procesos extraordinarios sean más gravosos que aquellos que se produzcan de forma habitual en estos entes.
En definitiva, dudas legales e interpretativas, que las distintas administraciones han intentado despejar (como, por ejemplo, la resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública; los criterios comunes y modelos tipo de bases de estabilización o las bases tipo de estabilización de Policía Local, ambos de la Diputación de Barcelona), dudas constitucionales, plazos ajustados y problemas singulares de cada plaza a estabilizar son el cóctel perfecto para que se produzca un nuevo suspenso en “la asignatura” de la temporalidad en la Administración. Aunque es deseable que administraciones, agentes sociales, políticos y personal público remen en la dirección de atajar este problema y no escatimen esfuerzos para conseguir lo que sería un beneficio para la Administración en particular, y para la sociedad en general.
Por último, y no por ello menos importante, es necesario establecer un plan estratégico para el empleo público en las distintas administraciones con el objetivo de hacer un uso adecuado de la temporalidad. Además, el legislador tiene que incidir en medidas legislativas que sancionen el abuso de la temporalidad, sancionen a los responsables y protejan a las personas afectadas. Porque sin ello, los procesos extraordinarios de estabilización son simples parches a un problema estructural.
Profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Instituto de Derecho Local
Universidad Autónoma de Madrid
